郭浩良 對 趙慧賢及另五人

HCAL 740/2021

[2021] HKCFI 2822

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2021年第740號

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判案書

引言

1.  這是關於申請人郭浩良先生(“申請人”)的司法覆核許可申請[1]。

2.  由於申請人是親自行事，本席認為有需要就相關法律和本申請的基本事實，得到更多幫助，因此邀請公署法律代表出庭協助。雖然如此，申請人的許可申請，在本質上仍為單方面申請(ex partes)。此外，雖然申請人在他的許可申請通知書^[2]內列出多位建議答辯人，但由於是次聆訊只是司法覆核許可的申請，本席認為只需要申訴專員公署(“公署”)出庭協助已經足夠，而無必要其他的建議答辯人參與，因此沒有邀請公署以外的其餘的建議答辯人出席。

3.  申請人在其2021年8月23日存檔的傳票[3]，請求法庭下令要求公署的相關人士的證供，包括職員劉佳銘先生、高級調查主任陳展媚女士、總調查主任馮天麗女士(“馮女士”)、總行政主任徐美娟女士(“徐女士”)、助理申訴專員謝綺雯女士、申訴專員趙慧賢女士及公署或實際發出回覆信件給他的人士的證供。但由申請人是項申請完全沒有法理依據，亦由於公署的調查主任陳潔瑩女士(“陳女士”)，即申請人個案的個案主任(case officer)已代表公署傳檔誓章，而且是次聆訊只是關於申請人司法覆核許可的申請，本席認為沒有需要其他人的證供。因此，本席拒絕申請人這方面的申請。

4.  法庭有權因應案件的情況作出以上的舉措和決定：參見實務指示26.1,第8條[4]；及見Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No. 2)[5].

5.  至於申請人不滿本席先後兩次容許公署延長存檔和送達文件的限期，這是屬於法庭管理案件的權力(case management power)。再者，本席在容許公署延長存檔和送達文件的限期時，也同時順延了申請人存檔和送達文件的限期，因此上述兩個延期令對他並沒有構成任何實質妨害。至於他表示要就上述兩次延長限期令提出上訴，他未有提出任何實質的理據。本席不會就延期令給予他上訴許可。無論如何，他上訴與否，不屬是次聆訊的範疇。如申請人認為有需要，可自行就上訴的問題尋求獨立法律意見。

申訴人針對的決定

6.  根據他存檔的許可申請通知書，總括而言，他打算覆核的事情主要為：

(1)  公署於2020年2月23日終止跟進申請人向公署提出的三宗申訴的決定[6](“終止跟進投訴的決定”) ；及

(2)  公署於2020年12月4日作出只與申請人透過書面溝通的決定 (“書面溝通的決定”)。

7.  申請人尋求的濟助，主要包括：

(1)  要求法庭向公署發出「履行義務令」，繼續就他的三宗申訴作出調查，並且禁止公署再不正確或錯誤地運用《申訴專員條例》[7](“條例”)第10(1)(c)條[8]，以申訴人「下落不明」為由而剝奪或終止任何市民向該署申訴的權利；及

(2)    在司法覆核的許可獲批後,就中期濟助作出臨時命令,命令公署就他的三宗申訴恢復展開調查；

(3)  推翻公署及其職員不再跟他作出電話及會面對話的決定；

(4)  「宣告」各方當事人的法律權利和責任，及請求法庭解釋“條例”第10(1)(c)條申訴人不得為『下落不明』的定義；

(5)  「解釋申訴專員公署的成立原因及目的」,以及公署「剝奪了(申請人)的申訴權利是否違反了此原因及目的」；

(6)  『強制令』制止那些實際發出這些回覆信件的人士,但事實上未獲得申訴專員公署所授權的人士所作出的不法作為,並就那些人士的犯罪行為作出刑事檢控；

(7)  為申請人就(1) 公署“終止跟進投訴的決定”引致的損失或延誤；(2) 司法覆核期間相關的日常開支；(3) 公署終止跟進申訴的決定及書面溝通的決定而引致申請人心理或生理或精神造成的創傷或損害,作出「損害賠償」；及

(8)  訟費。

8.  此外，申請人質疑分別由陳女士、馮女士及徐女士等以公署名義向申請人發出的信函[9]的真偽、認受性及/或準確性。申請人亦質疑馮女士是否真的是公署的總查主任, 又懷疑相關人士冒認公署職員及/或偽造文件，因此請求法庭就他的以上疑問作出澄清，包括：

(1)  「就申訴專員公署所發給(申請人)的信件,即證物一、證物二、證物六及證物七共四封信件…作出驗證或釐清」,並就公署所發的「信件的有效性及真偽性」作出裁決,並「確認」公署所發出的信件「是否獲得相關人士所授權而發出」

(2)  「就2020年11月20日曾經…與(申請人)會面的總調查主任馮天麗女士的身分作出核實…以防止有人做出刑事的犯罪行為」;及

(3)  暫緩本席在2021年5月31日作出的，就證據、陳詞大綱等存檔及送達對方的指示,直至法庭釐清公署所發給他的證物和信件的真偽及有效性,並是否獲相關人員知曉和授權。

9.  不但如此，申請人亦就公署代表律師的身份作出質疑，要求律師證明他們真的是代表公署行事。

背景

“終止跟進投訴的決定”

10.  申請人曾向公署提出三宗申訴，其事實背景可簡述如下：

(1)  2020年10月12日,申請人分別向公署投訴醫院管理局(編號：OMB 2020/3349)及法律援助處(編號：OMB 2020/3350)。

(2)  2020年10月30日,申請人再向公署提出了另一宗針對醫院管理局的投訴(編號：OMB 2020/3557 )。

(3)  公署在初步審研以上投訴後,在2020年11月6日致電申請人,告知他公署須按照“條例”第10(l)(c)條的規定，確認他是否「下落不明」。若申請人被判定為「下落不明」,則公署便無權對相關投訴展開調查。因此,公署告知申請人,希望他同意公署按一貫程序,郵寄“暫覆”(interim reply)到他所提供的郵遞地址。如果該暫覆未被退回,公署便會視申請人所提供的地址為可以有效追尋他下落的證明,以確認他並非「下落不明」。

(4)  申請人不滿上述安排，質疑陳女士是有心為難他,又表示對信件可能寄失感到擔憂。就此,公署主動向申請人提出可酎情以掛號形式郵寄暫覆給申請人,但遭他拒絕。

(5)  為了進一步釋除申請人的疑慮,公署分別在2020年11月11 日[10]及12月4日[11]向申請人發函解釋條例的要求、公署郵寄暫覆的既定程序,以及公署的立場。

(6)  即使如此,截至2021年2月23日,申請人仍拒絕公署以平郵或掛號形式向他郵寄暫覆。申請人給予的理由如下[12]:

「本人不單只是因葵涌醫院郵寄錯誤信件的事件，亦因與家人關係的問題。而且在2020年11月24日本人因放在家中的一份醫療報告不見了，而需要報警處理。因此:貴署仍然堅持需要郵寄第一封信件給本人，才肯作出調查本案件。本人便會懷疑貴署，並當作是共犯一起處理。」

(7)  由於公署認為欠缺足夠證據信納申請人並非「下落不明」,因此他們在2021年2月23日向申請人發出信件，告知他“終止跟進投訴的決定”[13]：

「7. 本署已透過書面、電談及面談多次清楚向你解釋本署為《條例》第10(1)條規定投訴人不得為「下落不明」的法例要求訂立郵寄第一封信件給投訴人的程序，並曾提出以掛號方式寄信以釋除你對於寄失信件的疑慮及邀請你詳述不擬本署寄信給你的原因供本署考慮(上文第2段)，你卻未有具體說明葵涌醫院的事件、你與家人的關係及曾在家中不見醫療報告(上文第3段)如何構成本署不應寄信給你的合理理由。

8.  由於你在沒有提供合理理由的情況下拒絕本署郵寄信件給你，本署沒有足夠證據信納你並非「下落不明」。在此情況下，本署認為未能滿足《條例》第10(1)條的規定，因此決定終止跟進你的三宗投訴。」

(8)  在本司法覆核許可申請的法律程序開展後,申請人才於「表格86」中進一步解釋他拒絕公署向他郵遞暫覆的具體原因,即是他憂慮其信件可能被家人私下沒收。考慮到上述補充證據和案件的最新發展,以及因應申請人的個別情況,公署決定酌情處理申請人的個案，並於2021年7月29日向他發信說[14]：

「10.  …本署留意到你在「表格86」中進一步提供了你拒絕本署寄信給你的理由。當中，你已清楚表示你因與家人關係不好，倘若本署郵寄信件給你，信件可能被家人收起面不交予你的顧慮。

11.  經考慮…後，本署信納你對收取本署的郵遞信件有實際困難，本署決定可以酌情處理你的個案:由你提供郵遞地址證明以代替收取本署郵遞信件的安排，以確認你符合事涉條文下投訴人不得為「下落不明」的規定…」

換而言之,公署接納申請人以有效的地址證明(即申請人確認以郵遞方式妥善收到公署代表律師的文件)，以代替收取公署郵遞暫覆,以滿足“條例”第10( 1)(c)條的要求。

(9)  2021年8月5日, 申請人與公署代表陳女士及余嘉敏女士( “余女士” )在公署代表律師的陪同下會面時,他確認收到公署的法律代表的行事通知書[15]。故此,公署認為申請人已滿足“條例”第10(1) (c)條對投訴人的要求,並決定重啟申請人的有關投訴以作跟進(“重啟跟進投訴的決定” )。申請人表示不反對公署重新跟進有關投訴。

(10)   2021年8月10日,公署就“重啟跟進投訴的決定”向申請人作出書面確認[16]。

“書面溝通的決定”

11.  公署指在它作出“重啟跟進投訴的決定”之前,已多次向申請人解釋其立場及闡述“條例”的相關要求。再者，公署委派的個案主任陳女士，亦有與申請人溝通, 表示由公署職員發給他的信件，乃表達公署的立場,而非職員的個人見解。然而,申請人仍屢次嘗試聯絡公署的不同職員,質疑包括對公署職員身份及公署信函的真偽性,並在沒有預約的情況下到訪公署。公署指為免影響它的日常運作,最後唯有作出只與申請人書面溝通的決定,即不再就申請人的投訴與他進行電話或會面對話,要求他透過致函提出訴求。相關事件的時序如下：

(1)  申請人在拒絕公署以掛號形式郵寄“暫覆”給他的提議後,在2020 年11月19日多次致電公署不同職員,要求與馮女士會面。

(2)  翌日,在沒有預約的情況下，申請人直接到訪公署，要求與馮女士面談, 最終兩人面談超過一小時。然而,申請人不滿馮女士指往後會以書面形式與他溝通,繼而報警。

(3)  2020年1 1月23日及24日,申請人多次致電公署不同職員，堅持要馮女士對話不果。

(4)  即使陳女士曾致電申請人,解釋公署將以書面回覆他,申請人仍然堅持在2020年11月24日到訪公署,並揚聲表示不接受公署的書面回覆。在陳女士接待申請人期間,他擬對陳女士作出未經同意的錄音及/或錄影,並於公署逗留逾一小時後才離開。

(5)  最終在2020年12月4日,公署以申請人：(1) 一再在未有預約的情況下到訪公署；(2) 頻密致電公署不同職員重複相同的指稱及要求；及(3) 涉嫌擅自錄影,作出一系列違反公署「投訴人約章」以及嚴重影響公署日常運作的行為等理由,作出“書面溝通的決定”。

(6)  儘管如此，申請人仍分別在2020年12月28日、及2021 年1月22及25日，在沒有預約的情況下，再次到訪公署,並持續致電公署不同職員，重複相同的指稱及要求。

12.  公署強調，在作出“書面溝通的決定”時,它已於2020 年12月4日發信給申請人^[17]，明確聲明該安排並不會影響他日後以書面提出對公署或其他政府部門投訴的權利。

申請人的理據

13.  就公署“終止跟進投訴的決定”,申請人指

(a)  該決定「剝奪及終止」了他向公署申訴三宗投訴的權利;及

(b)  公署無權擅自制定判別投訴人是否「下落不明」的程序,而公署透過郵遞“暫覆”並查明暫覆有否被退回的程序,是對“條例”第10(l)(c)條規定的錯誤理解,並不合法。此外,該程序可能阻礙露宿者或一些因其他原因未能提供地址的市民向公署作出投訴。

14.  就著公署書面溝通的決定,申請人指稱公署「剝奪」了他與公署「任何人士對話的權利」。

15.  就申請人對：(1) 馮女士身份的挑戰；(2) 以公署名義發出的信函的挑戰；(3) 公署證物的挑戰；及(4) 公署代表律師身份的挑戰,申請人指稱他「不完全同意」相關信函的內容,又說該些信函「有一些與事實並不完全相同」的地方。他又指陳女士於2020年11月11日向他發出的信件中,有時用全名,有時則以「陳女士」自稱。至於專員和謝綺雯女士，她們沒有親自回覆申請人的來函。以上情形,令他對相關信函及證物的真確性「有一些懷疑」,並懷疑有人干犯了偽造文件的刑事罪行。

法律原則

測試

16.  申請人如要取得司法覆核申請的許可，必須顯示他擬提的司法覆核申請可合理地辯證成立、且具有真實成功機會：Po Fun Chan v Winnie Cheung^[18]。

17.  在黎同志 對 香港郵政署長^[19]，上訴法院指出：

「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。

17. 法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」

因此，法庭在行使司法覆核的職權時，無權監督任何公營機構的行為表現，或有沒有涉及行為失當。法庭在處理司法覆核申請時，也沒有權力制定或修改有關機構所定下的政策或所作出的決定。

18.  若答辯人是行使公權或公共職能而作出某些決定，法庭只可考慮該決定是否欠缺合法基礎，或《溫士伯裡》的不合理 (Wednesbury unreasonableness) ，或涉及程序不公平：見郭卓堅 訴 港鐵非執行主席歐陽佰權先生及另一人[20]。

19.  誠如歐慶祥法官(當時官階)在Television Broadcasts Ltd v Communications Authority & Anor[21]一案指出，除非例外的情況,司法覆核應聚焦於最終的、有實質和法律後果(substantive legal consequence)或永久司法效果 (permanent judicial effect)的舉動或決定,不應用以微觀管理公營機構的行政活動。

20.  一般而言,申請人的個人揣測並不構成法律認可的司法覆核的理由。再者，法庭在審理司法覆核的申請時並不負責查案,亦沒有司法管轄權裁決或宣告相關行政機關有否觸犯刑事罪行。這些事宜為警方或其他執法部門的工作,並不屬於司法覆核的範疇:李德明及另一人對申訴專員公署[22]。

假設或學術性議題

21.  除了在罕有和例外情況下,案中的法律問題涉及重大公眾利益和需要由法庭裁決，否則法庭一般不會就只屬假設性或學術性的議題，給予司法覆核的許可：Po Fun Chan v Winnie Cheung，前述。

22.  一般而言，若然司法覆核的申請純屬假設性或學術討論,即是完全非建基於事實基礎之上,法庭不論議題的關切性和重要性均不會就此類申請進行裁決。然而，若申請涉及假設性或學術性的議題的原因,是因為原先促使訴訟的因由(the lis)在聆訊時已不復存在,而該因由是建基於確實存在過的事實,法庭便有權就該議題作出聆訊和裁決。然而，這涉及法庭的酌情權: Leung v Secretary for Justice[23]。若遇到這個情況,法庭在決定是否就相關議題行使酌情權時,會小心考慮裁決的關切性和作用,並只會在有充分理由以及有關裁決有利於公眾利益的情況下,才會行使該酌情權。 充分的理由，包括申請人有真實的可能性( “real possibility” )在未來面對同一議題,或法院曾就相關議題作有衝突的裁決：Chit Fai Motors Co Ltd v Commission for Transport[24]。

公署的調查權力

23.  關於公署，它的調查權力源於“條例”第7 (1) 條^[25]，但該條只授權公署進行調查，並沒有規定公署必須就每項申訴進行調查。同時，第9條^[26]則給予公署廣泛的酌情決定權，以斷定是否展開、繼續或中止一項調查。

24.  就公署的處事程序，“條例”第12 條有以下的規定：

「12. 專員的處事程序

…

(3) 除本條例另有規定外，專員可 ——

(a) 向他認為適當的人獲取任何資料、文件或物件，並可作出他認為適當的查詢；及

(b) 按他認為適當的方式規管本身的處事程序。

(4) 每項調查均須不公開進行，大律師及律師在專員席前並無發言權，但如專員認為適當則可在專員席前出席。

(5) 專員沒有必要召開聆訊，而除第(6)款另有規定外，任何人均無權要求專員聆聽其陳述。

(6) 如在調查過程的任何時間，專員覺得可能有足夠理由提出報告或建議，而該報告或建議又可能對任何人員、機構或任何人作出批評或帶來不利影響，則專員須讓該人員、所涉機構的首長或該人有機會獲得聆聽。 」

25.  由於公署在酌情處理一項申訴時，及在進行初步查訊後所作的結論和決定，無可避免會涉及主觀的判斷，基於《申訴專員條例》賦予公署相當大的酌情決定權，按公法下以《溫士伯裡》一案所訂立的「不合常理」原則為由而挑戰公署的決定，必然是困難的：見雷文儀訴戴婉瑩申訴專員^[27] ；及 趙海寶訴申訴專員^[28]。

考慮

26.  本席經詳細考慮過申請人及公署存檔的所有材料，以及雙方陳詞包括書面及庭上的陳詞[29]後，不認為應給予他進行司法覆核的許可，原因如下。

關於“終止跟進投訴的決定”的投訴

27.  本席同意建議答辯方的陳詞，則公署“終止跟進投訴的決定”，現已事過境遷,流於學術討論,不再對申請人構成任何實質影響，更遑論「剝奪及終止」他向公署申訴的權利。由於他現已得到公署就他的投訴跟進及開展調查，法庭在現階段沒有必要、也不適合就已經流為學術討論的挑戰作進一步討論。

28.  至於“條例”第10(l)(c)條中「下落不明」的意思，以及公署一貫使用的郵寄“暫覆”程序的合法性，本席同意申請人的挑戰是建基於公署較早前“終止跟進投訴的決定”。因此,在法理上，本席有司法管轄權就該些議題作出聆訊和裁決。然而，在本席席前沒有證據顯示申請人或其他人士有真實的可能性在未來面對這兩方面的議題。反之，以本案的事後發展看來，公署在接受申訴人「有效地址證明」的事上，存在一定的彈性,並非一成不變；郵寄“暫覆”程序，也不是核實申訴人是否「下落不明」的唯一途徑。再者,法院亦未曾就相關議題作有衝突的裁決。最後，本席看不到有其他理由，法庭現在便應就上述議題作出裁決。

29.  基於以上，本席拒絕行使酌情權給予司法覆核許可。

“書面溝通的決定”

30.  本席同意建議答辯方的陳詞，則申請人指稱公署剝奪了他與公署職員的對話權利，並無合理可爭辯之處。原因如下。

31.  首先,如建議答辯方所言，申請人並無任何「權利」要求公署職員以任何指定方式(包括進行電話對話或面談)與他對話。相反“條例”第12(3)(b)條賦予專員廣泛的權力,「按他認為適當的方式規管本身的處事程序」,這自然包括公署職員與申訴人溝通的方式。故此,公署有權按各宗個案的實際情況,為申訴人(包括申請人)提供合適的投訴和溝通渠道。

32.  建議答辯方指申請人與公署陳女士會面時，擬向陳女士作出未經同意的錄音及/或錄影,這嚴重阻礙了公署的正常運作。另一方面，雖然公署已作出“書面溝通的決定”，它在性質上只屬於中介或預備步驟(intermediary or preparatory steps)，申請人仍可透過書面提出投訴及向公署提供進一步資料,以確保他的權利得到保障。本席認為以本案的特殊情況而言，公署這方面的決定，既非極之不合理(或稱《溫士伯里》的不合理)，亦非欠缺合法基礎或程序不公。因此,本席沒有理由干預這個決定。

33.  基於以上，本席拒絕就該決定給予申請人進行司法覆核的許可。

申請人的其他質疑

34.  本席同意建議答辯方的陳詞，申請人就馮女士及其他公署職員的身份和代表性、以至各樣用公署名義向他發出的信函和公署證物的真偽等各種質疑，均純屬他的個人揣測,既缺乏法律基礎,又沒有任何客觀事實支持,並不構成法律認可的司法覆核申請理由，也並不屬於司法覆核的範圍之內。

35.  再者，公署代表律師早已在2021年6月16日向法庭存檔了「行事通知書」(Notice to Act)，亦有把該文件的副本送達申請人。該文件表明他們在本申請中代表公署。申請人未能提出任何合理原因或證據質疑律師的身份和代表性。

命令

36.  基於以上，本席拒絕申請人針對公署的司法覆核許可申請。

訟費

37.  申請人的申請敗訴，本席慎重考慮是否要跟隨慣例，命令他們支付公署就本申請的訟費:見 Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No 2)，前述^[30]；及 鄭家華訴渠務署署長 ^[31]。

38.  本席考慮到(1) 公署是因應法庭要求而出席是次聆訊；(2) 申請人是次的申請，尤其是關於“書面溝通的決定”和他的各樣質疑，缺乏任何實質理據；及(3) 此案主要圍繞申請人的自身利益和遭遇。另一方面，本席亦考慮到申請人是親自行事。再者，他就“終止跟進投訴的決定”的投訴流於學術,原因在於公署在他申請是次申請後，接納申請人確認收到公署代表律師的文件，代替郵遞“暫覆”的方式。

39.  本席行使酌情權，不就訟費作出命令。