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HCAL 640, 641, 2251/2018
[2019] HKCFI 242
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2018年第640號
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香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2018年第641號
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香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2018年第2251號
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(一併審理)
| 聆訊日期 ： |
2018年12月18日 |
| 頒下判決書日期 ： |
2019年2月1日 |
判決書
簡介
1. 申請人於2018年4月13日、2018年4月13日及2018年10月16日申請司法覆核許可，分別為高院憲法及行政訴訟2018 年第 640 號、第 641 號及第 2251 號。
2. 就高院憲法及行政訴訟2018 年第 640 號案中，申請人挑戰渠務署署長 (「署長」) 於2018年1月24日向申請人發出的書面警告信 (「第一次書面警告」) 的決定。
3. 就高院憲法及行政訴訟2018 年第 641 號案中，申請人挑戰署長於2018年2月2日向申請人發出的書面警告信 (「第二次書面警告」) 的決定。
4. 就高院憲法及行政訴訟2018 年第 2251 號案中，申請人挑戰署長於2018年7月18日向申請人作出嚴正訓示 (「嚴正訓示」) 的決定。
5. 申請人就高院憲法及行政訴訟2018 年第 640及641 號兩案 ，於2018年12月10日發出傳票要求修改表格86內尋求的濟助。申請人在日期為2018年12月10日的兩份誓章中列出他尋求的額外濟助，但他並沒有提交任何已修訂的表格86草擬本。
6. 法庭於2018年12月18日聆訊上述三宗司法覆核申請和兩張有關修訂的傳票。申請人親自行事，署長由律政司的朱志欣女士代表。以下是法庭對席前各項申請的決定。
背景概要
7. 約於2016年9月至2017年1月期間，申請人當時為渠務署的二級工人，隸屬淨化海港計劃部。沈佩詩女士 (「沈女士」) ，當時為渠務署工程師，亦隸屬淨化海港計劃部，與申請人於同一辦公室工作。
8. 於2017年7月13日，沈女士透過電郵向渠務署投訴，於2016年9月至2017年1月期間，曾多次被申請人滋擾 (「沈女士的投訴」) 。
9. 於2017年7月17日，渠務署前部門主任秘書黃球年先生(「黃先生」) 、前助理部門主任秘書 / 人事1呂德儀女士 (「呂女士」) 及渠務署行政主任 / 污水處理服務郭欣姸女士 (「郭女士」) 與申請人會面。會面中，除其他事項外，黃先生向申請人提及沈女士的投訴。
10. 於2017年7月18日，申請人向渠務署以電郵作出多項投訴，包括對沈女士作出反投訴 (「申請人第一次投訴」) 。申請人其後於2017年8月22日就申請人第一次投訴作出了修改 (「經修訂的申請人第一次投訴」) 。申請人於2017年10月31日向渠務署書面投訴沈女士未經許可設置攝錄機 (「申請人第二次投訴」) 。
11. 渠務署於2018年1月24日就申請人作出的不當行為及惡意投訴向申請人以簡易紀律行動發出第一次書面警告。
12. 其後，就沈女士的投訴，郭女士完成調查並提交報告，渠務署副署長 (「副署長」) 同意投訴成立。渠務署因而於2018年2月2日向申請人以簡易紀律行動發出第二次書面警告。
13. 就申請人於2017年年初向廉政公署投訴沈女士的事宜。申請人於2017年7月17日與渠務署代表會面時 (見上述第9 段) ，曾向與會人士表示，他是因私人原因報復沈女士而向廉政公署作出有關投訴。廉政公署於2018年2月2日以便箋通知渠務署認為有關投訴不成立。渠務署繼而就此事考慮向申請人採取正式紀律行動，並於2018年3月15日書面通知申請人有關事宜。
14. 由於申請人未有停止作出無理指控及惡意投訴等的不當行為，渠務署以書面形式，紀錄並試圖停止申請人的不當行為，遂於2018年7月18日向申請人作出嚴正訓示。渠務署並於2018年8月13日致申請人的信中 ，解釋嚴正訓示並非以簡易紀律行動發出的書面警告信。
渠務署處理不當行為的相關指引
15. 渠務署對於行為不當的員工，會根據有關不當行為的嚴重性、部門對員工的期望等，採取相應的行動，包括正式紀律行動、簡易紀律行動及其他行政措施 (例如勸喻、忠告等) 。
(一) 正式紀律行動
16. 根據公務員紀律處分機制，公務員如有嚴重不當行為或被裁定刑事罪名成立，當局會根據《公務人員 (管理) 命令》(「《命令》」)考慮向有關人員採取正式紀律行動。《命令》第9、第10及第11條所訂明的正式紀律行動，適用於經常發生或重複的輕微不當行為、性質嚴重的不當行為或刑事罪行，又或行為不當的人員對口頭或書面警告置諸不理。當局不一定須先採取簡易紀律行動，然後才展開正式紀律行動。根據《命令》所施加的懲罰，由譴責至革職不等。
(二) 簡易紀律行動
17. 簡易紀律行動包括口頭及書面警告，適用於無須採取正式紀律行動的個案，而該等個案通常只涉及輕微的個別行為不當。透過簡易紀律行動，部門管理人員和前線督導人員可及時糾正和阻止輕微的不當行為。有關簡易紀律行動 - 口頭及書面警告制度的詳情載於《公務員事務局通告》第5/2015號。
18. 有關書面警告制度的詳情，載於《公務員事務局通告》第 5/2015 號第12-15 段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第 11-15 段。根據《公務員事務局通告》第 5/2015 號第 12 段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第 11 段，如有關人員多於一次作出相同的輕微不當行為，或在短時間內數次作出不同的輕微不當行為，又或因應個案的情況和嚴重程度，當局可考慮發出書面警告。如有關的不當行為並未嚴重至有需要採取正式紀律行動，但口頭警告看來又不足以達致適當的懲處及阻嚇效果，則當局應發出書面警告。在發出書面警告之前，不一定要先發出口頭警告。
19. 按《公務員事務局通告》第 5/2015 號第 14 段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第 14 段，申請人可於警告發出後14天內以書面向署長提出上訴。
(三) 其他行政措施
20. 如果有關人員行為不當性質輕微且屬個別事件，督導人員(或部門指定人員) 可按照部門的既定程序採取行政措施，例如進行輔導或發出口頭 / 書面勸誡等。
21. 嚴正訓示屬於行政措施的勸喻、忠告而非紀律行動，也不屬於紀律處分。它並非根據《渠務署行政通告》第 2/2016 號及 / 或《公務員事務局通告》第 5/2015 號發出的簡易紀律行動，亦非根據《命令》及《公務人員 (紀律) 規例》發出的正式紀律行動。正式紀律行動及簡易紀律行動根據相關指引會招致所訂明的後果，包括限制晉升等，而行政措施則沒有任何紀律懲處，亦不會紀錄為違紀紀錄。
渠務署處理投訴的相關指引
22. 《公務員事務局通告》第 20/91 號載有處理員工投訴的指引，以協助部門訂定處理員工投訴的程序。渠務署根據該《公務員事務局通告》制訂《渠務署行政通告》第 10/2001 號，訂定渠務署處理員工投訴的程序。
23. 根據《公務員事務局通告》第 20/91 號附件的第8段及《渠務署行政通告》第 10/2001 號第9段，任何人如果被證實作出惡意及 / 或無根據的投訴，可能會遭受紀律處分。
HCAL 640/2018：有關第一次書面警告
24. 渠務署認為申請人多次作出不當行為，作出惡意及無根據的投訴，從而發出第一次書面警告。下述四點歸納渠務署認為申請人的不當行為：
(1) 「有關調職安排」：於2016年12月，沈女士的前上司阮達勇先生 (「阮先生」) 向部門反映，申請人曾多次與沈女士在淨化海港計劃部的辦公室發生爭執。淨化海港計劃部主管前總工程師 / 淨化海港計劃曾國良先生、黃先生及郭女士認為應同時將申請人和沈女士調離淨化海港計劃部，以保持辦公室紀律及運作。郭女士及申請人的上司鄧愛英女士 (「鄧女士」) 於2017年1月3日與申請人會面，以向申請人解釋調職的主要原因，申請人當時並沒有反對有關調職安排。及後，申請人於2017年1月9日調往紅磡灣泵房，沈女士於2017年2月1日調至運輸署。而申請人當時也沒有提出任何反對。但申請人於2017年7月開始，就有關調職安排，多番無理指責渠務署捏造理由協助沈女士把申請人調職。
(2) 「有關小額錢債審裁處訴訟」：申請人曾向沈女士要求歸還三本書籍。此事本屬申請人與沈女士之間的私事，與工作無關。但申請人於2017年1月曾透過其上司要求沈女士歸還書籍。就此事，申請人在小額錢債審裁處入禀(「有關訴訟」) 。沈女士稱，於2017年6月至審訊之前，屢次嘗試透過其他同事歸還書籍，但申請人一直不肯接受。於2017年7月9日渠務署收到沈女士的求助，希望渠務署代其歸還書籍。為排解部門同事之間紛爭，以及為免浪費法庭時間，黃先生於2017年7月17日與申請人會面，代沈女士歸還三本書籍，但申請人拒絕接受。申請人在第一次投訴的第7 段，就黃先生代為歸書籍一事，要求渠務署人員不要「向 [其] 施加壓力放棄訴訟而導致妨礙司法公正」。小額錢債審裁處主審審裁官於判決有關申索案件時指出，申請人明顯是利用案件處理其與沈女士之間的私人恩怨。渠務署認為此事本為申請人與沈女士之間的私事，但申請人主動將此事帶入辦公室，更將其帶到法庭利用案件處理其與沈女士之間的私人恩怨，更以此針對渠務署人員作出「妨礙司法公正」的嚴重指控。
(3) 「不合理地公開投訴內容」：於2017年10月31日，申請人向渠務署投訴沈女士在淨化海港計劃部任職期間在辦公室內未經許可設置攝錄機，即申請人第二次投訴。據運輸署所提供的資料顯示，申請人除了將電郵發給渠務署人員外，更將上述投訴內容以電郵發放給運輸署一共15 位人員其職位包括副署長、助理署長、總工程師、部門主任秘書、副部門主任秘書、工程師及文書主任。而收到電郵的眾多運輸署人員，均不會參與投訴調查工作。渠務署認為申請人不合理地向並不涉及此投訴調查工作的同事發放投訴內容，干擾渠務署調查過程。而於未經調查證實前向沈女士現職部門發放投訴內容，疑旨在損害沈女士的聲譽，亦對沈女士造成不公，實屬惡意投訴行為。
(4) 「向相關的渠務署人員作人身攻擊」：申請人在不同階段的調查過程中，多次向黃先生及副主任秘書 / 編制及人事廖淑華女士 (「廖女士」) 作出與事實不符的人身攻擊，對他們執行職務構成滋擾。申請人指控黃先生不合法介入司法程序及違反公務員事務局行為及紀律指引。載有申請人該等指控的電郵包括：2017年7月18日、2017年8月22日、2017年9月1日、2017年9月8日、2017年9月11日、2017年9月19日、2017年9月20日、2017年10月31日、2018年1月19日及2018年1月23日發出的電郵。渠務署已多次向申請人解釋事件，稱渠務署只是採取合情合理的行動，但申請人不聽勸喻，仍不斷指責部門介入私人訴訟。載有渠務署解釋的電郵包括：2017年10月17日及2017年11月13日的回覆。另外，申請人亦指稱就有關廖女士發信聲言要對申請人採取適當行動感到十分驚慌，並認為這是對他作出恐嚇行為。載有申請人該等指控的電郵包括：2018年1月12日、2018年1月15日、2018年1月17日及2018年1月19日發出的電郵。
25. 第一次書面警告是根據上述有關書面警告的指引發出：
(1) 按《公務員事務局通告》第 20/91 號附件的第8段及《渠務署行政通告》第 10/2001 號第9段，渠務署認為申請人作出惡意及無根據的投訴，應進行紀律行動。
(2) 按《公務員事務局通告》第 5/2015 號第12段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第11段，渠務署認為申請人在短時間內多次作出不當行為，作出惡意及無根據的投訴。由於申請人不當行為並未嚴重至須採取正式紀律行動 ，但口頭警告又不足以達致適當的懲處及阻嚇效果，因此發出書面警告。
(3) 按《公務員事務局通告》第 5/2015 號第13段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第 12及13段，第一次書面警告由申請人的組主管總工程師批核，並由申請人的上司污水處理部2的總技術主任發出。第一次書面警告乃根據有關通告格式範本附件 B，並在2018年1月24日發予申請人的信件中述明不當行為的詳情，扼要說明事件始末。
26. 申請人的上司污水處理部2的總技術主任藍江先生(「藍先生」) 在2018年1月24日與申請人會面，向申請人發出該書面警告，並告知其上訴權利。在當天的會面中，申請人只在警告上簽署及以書面表示不同意，並沒有清楚說明理由及提供其他證據。申請人也沒有於警告發出後14天內以書面向署長提出上訴。
27. 基於申請人沒有於警告發出後14天內以書面向署長提出上訴，副署長根據《公務員事務局通告》第 5/2015 號第16段及《渠務署行政通告》第 2/2016 號第16段列明的覆檢警告程序，覆檢有關警告。
28. 副署長在覆檢第一次書面警告時，考慮到雖然申請人並沒有按上述指引提出上訴，但亦知悉申請人不同意渠務署發出第一次書面警告的決定，因此在覆檢時亦就申請人不同意第一次書面警告的理由作考慮。經考慮，副署長不認同申請人的反對理由，認為申請人的反對理由不合理及没有根據。因此，副署長認為看不到有什麼理由去撤銷警告，並同意維持原來的決定。
29. 渠務署於2018年2月27日通知申請人覆檢結果。
30. 本席現處理申請人為支持其司法覆核許可申請而提出的主要理據。
31. 首先 ，申請人指郭女士沒有在她2018年12月4日為署長存檔的誓章中，指出誓章第62(2) 段「申請人的組主管總工程師」是誰，也沒有提交任何文件支持她在該段落所說，第二次書面警告經由「申請人的組主管總工程師」批准。申請人亦說郭女士在她誓章第 67、91及92段的說法不一致，即批准發出第二次書面警告的人是副署長。申請人因此指稱郭女士作假誓章。申請人對郭女士誓章第 38(3) 段提到發出第一次書面警告一事，也有類似的指控。
32. 代表署長的朱女士解釋，批准對申請人發出書面警告的人是副署長，批准第二次書面警告信的人是「申請人的組主管總工程師」。本席看不出郭女士誓章有何不一致。本席認為申請人的指控沒有根據。
33. 第二，申請人指稱署長還沒處理或完成調查他對沈女士的投訴，便認為他的投訴惡意及無根據。要注意的是，署長在2018年1月24日致申請人的信件第3段中說，申請人的投訴屬惡意並非因為投訴無根據，而是他把針對沈女士的投訴內容發給超過十位運輸署同事，這些同事與事件完全無關，也不會參與投訴調查工作。
34. 第三，申請人指稱《公務員事務局通告》第20/91 號附件的第8段沒有界定何謂「惡意」。然而，依照適當文意適當地解釋「惡意」一詞，屬法律事宜。本席看不到《公務員事務局通告》第 20/91 號附件的第8段沒有對該詞作出明確定義，何以影響到署長將申請人投訴沈女士一事定性為惡意這個結論的合法性或合理性。
35. 第四，申請人投訴署長在2018年1月24日予申請人的信件第2段中所述事實出錯。他說署長指稱申請人控訴部門「多次」介入他與沈女士之間的私人訴訟，但他只不過是在2017年7月18日的電郵提過一次而已。然而，證據清楚顯示申請人其後多次重申該指控，包括他2017年8月22日、2017年9月8日、2017年9月11日、2017年9月19日、2017年9月20日、2017年10月31日、2018年1月19日及2018年1月23日的電郵。
36. 第五，申請人投訴署長沒有在日期為2018年1月24日給他的信件第4段中，詳細描述關於「向相關的渠務署人員作人身攻擊」的指稱。鑑於渠務署與申請人有大量書信往來 (見KYY-4和KYY-5) ，本席認為申請人充分知悉署長依據何事，認為申請人多番對黃先生及廖女士作無理人身攻擊的投訴成立 (見郭女士誓章第59及61段）。
37. 總括來說，本席認為所有爲申請此司法覆核而擬提出的理由，無一具有可合理爭辯的理據或實際的成功機會。
HCAL 641/2018：有關第二次書面警告
38. 就沈女士的投訴，郭女士根據《公務員事務局通告》第 20/91號及《渠務署行政通告》第10/2001號完成該投訴的調查工作。概要有關事實如下：
(1) 於2017年7月13日，渠務署收到沈女士的投訴，當中列舉出16項沈女士認為申請人曾向她作出的滋擾行為。
(2) 郭女士根據《公務員事務局通告》第20/91號及《渠務署行政通告》第10/2001號所訂的程序處理沈女士的投訴。
(3) 基於沈女士希望署方能以婉轉的方法披露最少的內容給申請人，郭女士於2017年8月22日與申請人會面時,以間接的方式就沈女士的投訴詢問申請人。
(4) 經調查後 ，郭女士認為當中有2項行為未有足夠證據支持及12項行為並非在辦公室發生或與公事有關，或涉及警方調查。而經調查後，郭女士認為有足夠證據證明以下兩項投訴成立：
(i) 申請人要求沈女士於辦公室與他談話至深夜，並追問沈女士的私隱；及
(ii) 申請人以公事為由致電沈女士，及指責沈女士不聽申請人的電話。
(5) 郭女士根據《公務員事務局通告》第20/91號第13(f) 段及《渠務署行政通告》第10/2001號第10(f) 段，將上述的調查、分析及結果撰寫成一份調查報告，並遞交予渠務署員工投訴主任 (即副署長) 作批核。
(6) 副署長在審閱調查報告後，接納調查報告的結果。在衡量相對可能性的準則下，副署長認為申請人的行為構成對沈女士滋擾或騷擾，因此認為沈女士的投訴成立，從而發出第二次書面警告。
39. 第二次書面警告是根據上述有關書面警告的指引發出：
(1) 按《公務員事務局通告》第5/2015號第12段及《渠務署行政通告》第2/2016號第11段，渠務署經調查後認為沈女士的投訴成立，申請人多次作出不當行為，對沈女士造成滋擾。由於申請人不當行為並未嚴重至須採取正式紀律行動，但口頭警告又不足以達致適當的懲處及阻嚇效果，因此發出書面警告。
(2) 按《公務員事務局通告》第5/2015號第13段及《渠務署行政通告》第2/2016號第12及13段，第二次書面警告信由申請人的組主管總工程師批核，並由藍先生發出。
40. 藍先生在2018年2月2日與申請人會面，向申請人發出該書面警告，並告知其上訴權利。在當天的會面中，申請人只在警告上簽署及以書面表示不同意，並沒有清楚說明理由及提供其他證據。申請人也沒有於警告發出後14天內以書面向署長提出上訴。
41. 基於申請人沒有於警告發出後14天內以書面向署長提出上訴，副署長根據《公務員事務局通告》第5/2015號第16段及《渠務署行政通告》第2/2016號第16段列明的覆檢警告程序，覆檢有關警告。
42. 副署長在覆檢第二次書面警告時，考慮到雖然申請人並沒有按上述指引提出上訴，但亦知悉申請人不同意渠務署發出第二次書面警告的決定，因此在覆檢時亦就申請人不同意第二次書面警告的理由作考慮。經考慮，副署長不認同申請人的反對理由，認為申請人的反對理由不合理及没有根據。因此，副署長認為看不到有什麼理由去撤銷警告，並同意維持原來的決定。
43. 渠務署於2018年3月6日通知申請人覆檢結果。
44. 申請人對發出第二次書面警告決定的主要投訴如下：
(1) 2017年8月22日的會面中，從未有人向他指出沈女士對他的指控，以致他沒有機會回應該等指控；
(2) 不論是以電郵還是電話，從未有人如郭女士誓章第 68(3) 段所指，要求申請人提供證據回應沈女士的指控；
(3) 郭女士認為成立的兩項投訴 (見上文第38(3)段) ，並非署長在第二次書面警告附上、日期為2018年2月2日信件中依據的事項；以及
(4) 不論是第二次書面警告還是隨書面警告附上、日期為2018年2月2日的信件中，署長都沒有提供各項針對他並裁定成立的指稱的詳細資料 (包括各項有關事情的日期、時間及地點) 。
45. 本席基於席前的資料，認為針對署長發出第二次書面警告這個決定的司法覆核申請，具有可合理爭辯的理據或實際的成功機會。既然本席已有此看法，此申請的是非曲直將在處理實質聆訊時全面考慮，不宜再在此判決書處理。
HCAL 2251/2018：有關嚴正訓示
46. 渠務署發出嚴正訓示的原因是由於渠務署早前已向申請人發出兩個書面警告 (即第一次書面警告及第二次書面警告) ，但未見申請人有所改善，因此向他另外發信，闡明部門絶不容忍員工不當行為的立場。署長於2018年7月18日向申請人作出嚴正訓示。
47. 渠務署於2018年8月13日曾發信及於2018年9月21日曾發電郵予申請人，解釋上述嚴正訓示的性質。並在2018年8月13日信件中，列舉了一些申請人言行不當的例子，包括但不限於：
(1) 申請人多次無理指控渠務署作出虛假陳述；
(2) 申請人不斷向署長、副署長及處理個案的總部人事部人員施壓；及
(3) 申請人多次對個別人員，尤其是劉女士和廖女士，進行人身攻擊。
48. 申請人對嚴正訓示的主要投訴為：
(1) 渠務署既是指控者，也是決策者；以及
(2) 不論日期為2018年7月17日的嚴正訓示，還是渠務署稍後致申請人、日期為2018年8月13日的信件中，都沒有列出署長所依據針對申請人的指控詳情。
49. 有一點很重要的是，嚴正訓示乃僱主向僱員發出的一般勸諭或警告。此信並非因應任何受有關紀律規則規管的紀律行動而發出，也不構成申請人違紀紀錄的一部份。本席認為，申請人不能說僱主因僱員行為而發出勸諭或警告時，有必要去區別是指控者還是決策者的身份。再者，鑑於渠務署和申請人有大量書信來往，本席認為申請人完全知悉署長依據甚麼指稱發出嚴正訓示。即使申請人未必同意指稱，本席看不出申請人如何因為嚴正訓示沒有詳細列出或撮述指稱而蒙受不利。此外，並非所有政府作出的僱傭決定俱受到司法覆核，這是早已確立的原則。有關決定必須有足夠的法定基礎或足夠的公法性質，方可在司法覆核中受司法監督權限制。本席認為，署長發出嚴正訓示不屬此類決定，故不可用司法覆核的形式挑戰。
處置
50. 基於以上理由，法庭批予申請人在高院憲法及行政訴訟2018年第 641 號的司法覆核許可申請，並判訟費歸於訟案中，但駁回高院憲法及行政訴訟2018年第 640和2251 號的申請 (包括在高院憲法及行政訴訟2018年第640號中於2018年12月10日發出的傳票) 。
51. 本席不認為就高院憲法及行政訴訟2018年第 641 號，有足夠理由向申請人批予中期濟助。除中期濟助外，批准於此訴訟中申請人以2018年12月10日發出的傳票要求修改表格86中「所尋求的濟助」。
52. 就高院憲法及行政訴訟2018年第 640和2251 號案中的兩項申請的訟費一事，有關原則已有定論 (見Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No 2) (2014) 17 HKCFAR 841案第 17 段) 。本席認爲，渠務署署長應就這些申請獲支付訟費，因爲：
(1) 這些申請顯然缺乏任何實質理據；
(2) 渠務署署長獲法庭邀請出席聆訊 ，並向法庭提供實則及有用的協助；
(3) 申請人事實上已就相關理據在席前進行聆訊；及
(4) 申請人僅僅爲提出個人利益而非以任何公眾利益爲由作出這些申請。
53. 據此，本席命令申請人分別就高院憲法及行政訴訟2018年第 640和2251 號案中的兩項申請，向渠務署署長支付訟費，包括2018年12月18日聆訊的三份之二訟費，假如雙方未能就訟費達成協議，則須由法院評定訟費。
申請人：無律師代表，親自出庭應訊
建議答辯人：由律政司署理高級政府律師朱志欣女士代表
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