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HCAL 453/2019
[2019] HKCFI 1969
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2019年第453號
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| 聆訊日期: |
2019年6月27日 |
| 頒下判決書日期: |
2019年8月12日 |
判決書
引言
1. 在日期為2019年2月18日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上「申訴專員沒有履行專員的職能，應擔當監察政府的角色，違反香港法律第397章第7條」。
2. 在「所尋求的濟助」的空格上，申請人填上「申訴專員於2019年1月25日的決定，指申請人的投訴個案(OMB2017/2217)不成立，要求法院頒令撤銷。宣布申請人投訴成立」。
3. 申請人沒有按香港法例第4A章《高等法院規則》第 53 號命令第 3(2)(a)(iii) 條規則規定，在表格86中述明或識辨尋求該濟助所據的理由。
基本事實
4. 申請人是粉嶺馬適路1號逸峯 5座32樓D室的業主。
5. 自從2017年5月份，申請人多次向屋宇署投訴有關逸峰防煙門 / 防火門的設計及安裝。申請人的投訴包括：
(1) 從屋宇署取得日期為2003年1月5日的相關的測試報告，得知防煙門 / 防火門在測試過程的第一分鐘已經在兩側門線出現煙，直至測試完畢。
(2) 防煙門 / 防火門是採用實木製造，只有門頂部裝有遇熱膨脹條，兩側卻沒有裝上遇熱膨脹條。
6. 屋宇署的回覆大致如下：
(1) 根據香港法例第123 章《建築物條例》，建築物的耐火結構有多項要求，其中一項是抵抗火勢和煙霧蔓延的能力。香港法例第123B章《建築物 (建造) 規例》，第 90 (b) 條訂明：「每幢建築物的設計與建造，須藉分隔牆和樓面將建築物內不同的用途分隔，以及將建築物與任何毗鄰的建築物或地盤分隔，以備有足夠能力抵抗火勢的蔓延」。而《1996年耐火結構守則》(《該守則》) 則就如何遵從這些規定提供指引。
(2) 根據該守則第6.4段的要求，若按照1987年英國標準第 476條第20至24部進行測試，建築構件、牆壁、固定窗、門、防火閘或其他構件所需的耐火時效，在守則內表3指定的火燒測試方式下，符合表3所指定的一項或多項準則，包括穩定性、完整性或隔熱性，便可視為已遵從《建築物 (建造) 規例》第 90 條的規定。
(3) 根據不同位置的防火門，其完整性及耐熱性的要求亦有不同。該守則第17段亦列出對防火門的要求，其中守則第17.4段明確指出防火門需要根據1987年英國標準第476條第22部的要求進行測試並達到指定的防火時效，該測試須由認可化驗所進行及提供報告以顯示防火門已符合守則的要求。而第17.3段則指出防火門應緊合地與門框相合以阻止煙與火焰的通過。
(4) 該守則第 17.3段的規定及第 17.4段所述的測試標準，並沒有要求防火門能完全阻止煙霧通過。
(5) 就有關上址所安裝的防火門，負責該發展項目的認可人士在屋宇署處理佔用許可證時，向屋宇署提交由認可實驗所進行的測試報告以證明有關防火門的耐火時效符合該守則的相關要求。屋宇署亦已按照既定程序及該守則的相關規定處理。報告顯示，測試的樣版防火門遇熱膨脹條的安裝位置與相關防火門吻合，而報告亦顯示該防火門緊合時完整性及隔熱性方面，均符合守則所規定的半小時耐火時效。屋宇署並未發現上述防火門不符合《建築物 (建造) 規例》第 90 (b) 條的情況。
(6) 至於申請人關注的防火門 (包括住宅部份逃生樓梯門、逸峯5座32字樓D室主大門及廚房門) 只有門扇上方有遇熱膨脹條事宜，《建築物條例》，包括《建築物 (建造) 規例》，及該守則均沒有要求防火門必須安裝遇熱膨脹條以達至防火防煙功能。故此,該測試報告並不包括防煙測試，也不存在屋宇署錯誤接納有關防火門能有效防煙的說法。
(7) 關於申請人提及屋宇署有關改善消防安全網址提供的“基本及必要的改善工程的例子”，目的是讓市民對有關方面有更多的認知，相關相片只作參考用途，因此，就申請人提及遇熱膨脹條的安裝位置與防火防煙的事宜，並不能一概而論。
見屋宇署給申請人日期為2017年6月2日、6月27日、7月31日及8月11日的信件。
7. 2017年6月13日，申請人向申訴專員投訴屋宇署在審批逸峯的防火門時行政失當。
8. 經審研申請人的資料後，申訴專員在2017年6月21日回覆申請人，指並無證據顯示屋宇署在審批過程中有涉失當，故不會進一步跟進其投訴。2017年6月22日及7月5日，申請人以電話及書面向申訴專員進一步闡述其投訴的理據。申訴專員在審視申請人的理據及按香港法例第 397 章《申訴專員條例》第 11條進行查訊後，於2017年9月14日回覆申請人，表示其投訴理據未能成立。
9. 其後，因應申請人的要求，申訴專員為個案進行覆檢，於2018年1月30日具體回覆申請人，表明其提出的事項屬屋宇署的專業判斷，若申請人仍不認同該署的決定，可考慮徵詢專業人士的意見，或向法庭申請司法覆核。同年4月，申請人就申訴專員的覆檢結果申請司法覆核許可 (憲法及行政訴訟2018年第690 號)。考慮到申請人對事件仍有相當疑慮，申訴專員決定按《申訴專員條例》第7 (1) 條授予的權力，以調查方式再度覆檢申請人對屋宇署的投訴。在2018年7月27日的法庭聆訊中，申請人撤回其憲法及行政訴訟2018 年第690 號的司法覆核的許可申請。
10. 在2019年1月25日，申訴專員完成調查及作出調查報告，認為申請人對屋宇署的投訴不成立。
11. 在2019年2月18日，申請人就申訴專員的調查報告展開本宗司法覆核的許可申請。
討論
12. 首先，必須指出本宗司法覆核申請，是針對申訴專員的決定，而不是針對屋宇署的決定。在處理司法覆核申請時，法庭只可考慮申訴專員的決定是否欠缺合法基礎，或極之不合理 (或《溫士伯里》的不合理 (Wednesbury unreasonableness))，或程序不公平。
13. 申訴專員對於《申訴專員條例》所適用的政府部門 / 機構因行政失當而令人遭受不公平待遇的申訴的調查權力，源於《申訴專員條例》第7 (1) 條。
14. 根據《申訴專員條例》第7 (1) 條，申訴專員在有人提出申訴，聲稱因所適用的政府部門 / 機構的相關行動涉及行政失當，以致他遭受不公平待遇，申訴專員便可進行調查。
15. 而根據《申訴專員條例》第2 (1) 條，《行政失當》指行政欠效率、拙劣或不妥善，並在無損此解釋的一般性的情況下，包括–
(a) 不合理的行為，包括拖延、無禮及不為受行動影響的人着想的行為；
(b) 濫用權力 (包括酌情決定權) 或權能，包括作出下述行動 –
(i) 不合理、不公平、欺壓、歧視或不當地偏頗的行動，或按照屬於或可能屬於不合理、不公平、欺壓、歧視或不當地偏頗的慣例而作出的行動；或
(ii) 完全或部分基於法律上或事實上的錯誤而作出的行動；或
(c) 不合理、不公平、欺壓、歧視或不當地偏頗的程序。
16. 《申訴專員條例》第9條訂明：「在斷定是否展開、繼續或中止一項調查時，除本條例條文另有規定外，專員須按照其本身的酌情決定權行事」。此外,根據《申訴專員條例》第 11A條，申訴專員「可為斷定是否展開調查而進行他認為適當的初步查訊」。
17. 在雷文儀對戴婉瑩申訴專員 (香港申訴專員公署) ，高院憲法及行政訴訟2006年第107號 (2007年2月27日) ,一案中，高等法院原訟法庭朱芬齡法官 (當時官階) 在其判決書中第26段就有關申訴專員進行調查的職能和權力有以下的分析：
(1) 申訴專員祇可就有關機構在行使行政職能時所採取的行動進行調查。
(2) 如申訴人針對所申訴事項可向法院提出司法覆核申請以外的法律程序，則申訴專員不得進行調查。
(3) 《申訴專員條例》第 7(1) 條祇授權申訴專員進行調查，但沒有規定申訴專員必須就每項申訴進行調查。申訴專員在《申訴專員條例》下享有酌情決定權，以斷定一項申訴是否根據條例妥當地提出，以及決定是否展開、繼續或中止一項調查。
(4) 申訴專員在《申訴專員條例》第9條下享有廣闊的權力，可酌情決定是否展開調查以及進行調查的範圍。
18. 就本案而言,申訴專員是從行政角度審研申請人對屋宇署的投訴，著眼點在於該署在制訂作業守則時有否參照相關法例以及在深思熟慮下行事，從而確保其所訂立的守則，以至對事涉屋苑防火門的審批，合乎法例的要求。至於當中所涉及的專業判斷，則並非法例賦予申訴專員可處理的行政事宜。專業判斷不是一項與行政職能有關的行動和決定，按《申訴專員條例》第 7 (1) 條，申訴專員不具權力進行調查 (見梁燦中，憲法及行政訴訟案件2018年第2015號，第8段)。
19. 申訴專員在日期為2019年1月25日的調查報告，解釋申請人向屋宇署的投訴不成立的原因如下：
[10] 屋宇署負責執行《規例》，確保建築物在各方面 (包括消防安全) 符合標準。就此，該署訂立了守則，為建築業界 (包括認可人士、註冊結構工程師及負責建築設計的相關人士) 提供具體指引。
[11] 屋宇署是參考過業界意見及國際標準，經詳細考慮後制訂守則的。這是屋宇署的專業判斷，本署無意干預。本署從行政角度審研此案，並無發現有證據顯示相關守則有違《規例》。
[12] 至於檢討、修訂守則，以致不同時候落成的建築物可能採用稍有不同的守則，並無不當，重要的是這些建築物符合《規例》及其適用守則的要求…
[13] 按常理，防火門設計上是盡量阻慢煙火蔓延，以增加被困者逃生和獲救的機會，而非預期防火門可以永久或完全隔絕煙火。
[14] 綜合以上分析，申訴專員認為，這宗投訴不成立。
20. 正如上文第17 (4) 段所說,申訴專員在《申訴專員條例》第 9 條下享有廣闊的權力，可酌情決定是否展開調查以及進行調查的範圍。申訴專員在本案中，決定就申請人向屋宇署所作出的投訴不進行調查，不是欠缺合法基礎。
21. 申訴專員的決定也不是極之不合理 (或《溫士伯里》的不合理)。申訴專員有合理的基礎，接納屋宇署的解釋，認同屋宇署所作出的決定是合乎《建築物條例》，包括《建築物 (建造) 規例》，及該守則有關的規定。
22. 申訴專員的決定也不涉及程序不公平。
處置
23. 總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。因此，現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請，並不作出關於訟費的命令。
申請人： 無律師代表，親自出庭應訊
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