李德明及另一人 對 申訴專員公署

HCAL 2105/2020

[2021] HKCFI 677

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2020年第2105號

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判 案 書

引言

1.  這是關於申請人等(“李先生”和“王女士”)的司法覆核許可申請，根據他們存檔的表格 86[1]，他們稱建議答辯人(“公署”)「司法不公」。然而，他們未有在該表格內例明他們打算挑戰的決定為何，亦沒有例出他們尋求的濟助是什麼，因此也沒有述明尋求濟助的理由。後者違反了香港法例第4A章《高等法院規則》第 53 號命令第 3(2)(a)(iii)條規則的規定。正如公署的代表 — 林恩銘大律師(及吳語芊大律師)指出，單就這個原因，已足夠使法庭駁回本申請：梁志洪訴香港政府 [2]。

2.  但因為申請人等是親自行事，他們沒有法律知識，所以本席會審視他們所存檔的文件和考慮他們的陳詞，看看他們的申請是否有任何合理可爭辯的理據，使法庭可以批出司法覆核的許可。

背景

3.  審閱過申請人等存檔的所有文件及聽取雙方陳詞後，本席確定申請人等打算挑戰的，是公署就王女士針對房屋署及社會福利署的投訴(“該投訴”)所作的決定(“該決定”)。該決定的日期為2020年8月28日。

4.  關於本申請的事實背景，本席謹借用林大律師的撮要，稍作整理後引述如下：

(a)  李先生和王女士為兩夫婦，他們均為視障人士，居住於房屋署轄下的建生邨。

(b)  2019年3月下旬，王女士向房屋署申請邨內調遷，往邨內另一個單位居住(“該邨內調遷申請”)[3]。2019年7 月初，房屋署通知王女士該邨內調遷申請原則上已獲批准。王女士的個案其後轉交公屋編配小組安排編配。但據房屋署說，由於建生邨的單位資源非常緊絀，當時並無合適的單位可供編配予他們兩人。

(c)  2019年8月初，王女士要求調遷到兆康苑附近的另一公共屋邨 (“該特別調遷申請”)。據房屋署的說法，他們有向王女士解釋，根據相關的政策及程序，她須以書面向房屋署取消該邨內調遷申請，並另行遞交該特別調遷申請及相關文件。

(d)  8月中旬，王女士去信房屋署要求取消該邨內調遷申請 [4]，房屋署便將之取消。以房屋署及社會福利署的說法，自2019年9月起他們一直有主動跟進王女士的個案。最終，王女士在2020年3月27日遞交了該特別調遷申請[5]。

(e)  據房屋署的說法，鑑於公屋資源緊絀，特別調遷的申請必須備有由相關部門或機構發出的支持文件(如醫生證明、社會福利署推薦文件)方會獲得考慮。但由於王女士及李先生一直沒有簽署轉介同意書，相關部門未能對他們的社會或醫療情況及其特別調遷的需要作出評估，該特別調遷申請因而一直無法獲批核[6]。

(f)  2020 年5 月4 日，王女士向公署作出該投訴[7]，指稱房屋署職員陳主任及社會福利署醫務社工黃姑娘在處理她的調遷申請時行為失當。王女士指稱：

(1)  在該邨內調遷申請於2019年7月獲批准後，房屋署職員陳主任要求王女士及李先生再簽署一份文件以跟進申請。

(2)  惟陳主任並無解釋文件的內容，王女士及李先生其後才得悉，上述文件是要求取消該邨內調遷申請。因此，王女士投訴陳主任誤導其簽署取消該邨內調遷申請的文件。

(3)  及後，王女士及李先生請社會福利署黃姑娘協助他們向房屋署要求恢復該邨內調遷申請。然而黃姑娘非但沒有提供協助，反而向他們訛稱其調遷申請排在輪候名單首位，正待房屋署編配單位。

(g)  2020 年5 月4 日，公署收到王女士的投訴，隨後展開調查，包括向申請人等，房屋署及社會福利署要求提供資料及支持文件，並作出跟進査詢[8]：

(1)  公署於5 月7日聯絡王女士，並於同月內數次向她了解及跟進該投訴，並請她提供補充資料[9]。

(2)  公署於2020 年6 月2 日就該投訴分別去信房屋署及社會福利署，要求房屋署及社會福利署提供資料及回應[10]。

(3)  2020 年6 月下旬，公署收到房屋署及社會福利署的回應後，於7至8月期間進一步聯絡各署查詢與該投訴有關的事宜，並收到各署提供的補充資料[11]。

(h)  房屋署於2020年5月28日再次確認王女士及李先生希望盡快調遷的意願後，酌情恢復了該邨內調遷申請，亦於6 月4日書面通知王女士該署會繼續處理該邨內調遷申請，以及該特別調遷申請已獲批准[12]。兩項調遷申請均已轉交公屋編配小組安排編配。

(i)  公署於2020年8月28日向申請人發出該決定，其結論如下[13]：

「13. 經審閱相關資料及記錄後，本署認為，房屋署已按既定程序跟進你及你丈夫的調遷申請，包括在2019年因應你們的特殊健康狀況迅速批准你的邨內調遷申請、在知悉你改變意願希望調遷到其他屋邨後向你講解相關申請程序，以及在你提交取消邨內調遷申請的信件時向你讀出內容及與你再次確認你的意願。此外，租管處職員知悉你希望申請特別調遷後，曾多次口頭提醒你遞交書面申請及提供相關證明文件或轉介同意書；在收到你的特別調遷申請後，該處職員曾兩度書面要求你提供社署的推薦文件。最後，租管處經理在與你會面並確認你的調遷意願後，已酌情恢復你的邨內調遷申請，並同時根據最新的程序(上文第6段)處理你的特別調遷申請。

14. 就你指租管處陳主任誤導你及你丈夫簽署取消邨內調遷申請的文件，房屋署已作出澄清(上文第7(6)及(7) 段)。在缺乏獨立佐證的情況下，本署無從確定你們的溝通實況，惟以常理而言，該署並無需要誤導你們取消邨內調遷申請，然後用上更多時間處理特別調遷申請。

15. 經審閱相關資料及記錄後，本署認為，社署的醫務社工(包括黃女士)一直協助處理你及你丈夫的調遷申請，包括協助你們就邨內調遷申請取得有關醫療評估及向房屋署提交社會評估，並一直透過電話、面談及家訪與你們緊密聯繫，亦多次主動與房屋署及醫生聯絡，以跟進你們的調遷申請。

16. 至於你指黃女士沒有就租管處陳主任誤導你取消邨內調遷申請一事提供協助，並向你及你的丈夫訛稱你們的調遷申請排在輪候名單首位等，黃女士予以否認。在缺乏獨立佐證的情況下，本署無法確定你們之間的談話內容，故不擬評論。

17. 無論如何，房屋署現已酌情恢復你的邨內調遷申請，並同時批准你特別調遷到屯門區其他非租置屋邨的申請，相信可以令你釋懷。藉本函副本，本署促請房屋署加緊為你們物色可供調遷的出租公屋單位。」

簡而言之，公署判斷房屋署及社會福利署已按既定程序處理及跟進王女士的調遷申請，而王女士則未能證明有關職員作出過她所指稱的不當行為。

(j)  據公署的記錄，王女士及後向公署查詢如何上訴該決定。2020年9月14日，公署回覆她並解釋公署設有覆檢個案機制，王女士可於收到該決定後的六個月內提出覆檢的要求[14]。然而王女士卻在沒有向公署先提出覆檢要求的情況下，向法庭提出本申請。但據李先生在庭上所說，他在2020年9月8日曾打電話到公署，被告知他們可以選擇覆檢或申請司法覆核。

申請人等的理據

5.  林大律師根據申請人等在他們的誓章、給法庭的信件及其他材料中歸納了他們對公署的指稱，本席核對後認為是準確的，經整理後，引述如下：

(a)  公署於日期為2020 年5 月19 日的信函中改變王女士所作出的投訴，其後拒絕更改及/或處理投訴內容的事宜 [15]  (“理據一”)；

(b)  公署在個案立案前已向有關部門提供申請人的投訴內容對其個案施行了司法不公的對待[16] (“理據二”)；

(c)  公署在缺乏獨立佐證及/或未有參閱相關證據的情況下，採納房屋署及/或社會福利署對於與申請人等的溝通的說法[17] (“理據三”)；

(d)  公署對黃姑娘一直緊密跟進其調遷個案的結論「含沙射影地嚴重侵犯和踐踏王女士及李先生的尊嚴」[18](“理據四”)；

(e)  申請人指稱該決定可能令李先生的醫療團隊受到該決定相關內容影響，對李先生日後的健康狀況評估或令所應提供的服務有所偏差[19] (“理據五”)；

(f)  申請人依賴一隻光碟中的錄音(“該些錄音”)[20]，指稱黃姑娘向公署多次作出虛假陳述，發出虛假文書及/或誤導調查，公署不應接納其解釋及/或判定黃姑娘沒有專業失德、及失當的失職責任[21] (“理據六”)；

(g)  公署以違法違紀的行為支持房屋署及社會福利署的指稱，為達到與房屋署及社會福利署的共同目的，夥同房屋署及社會福利署觸犯各種刑事罪行[22] (“理據七”)；及

(h)  援引公署一個「投訴房屋署拖延處理投訴人以健康理由提出的邨外調遷申請」的舊個案：OMB 1998/1701[23]，指稱房屋署拖延處理其調遷申請[24](“理據八”)。

法律原則

6.  申請人如要取得司法覆核申請的許可，必須顯示他擬提的司法覆核申請可合理地辯證成立、且具有真實成功機會：Po Fun Chan v Winnie Cheung[25]。

7.  在黎同志 對 香港郵政署長 [26]，上訴法院指出：

「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。

17. 法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能幹預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」

因此，法庭在行使司法覆核的職權時，無權監督任何公營的行為表現，或有沒有涉及行為失當。法庭在處理司法覆核申請時，也沒有權力制定或修改有關機構所定下的政策或所作出的決定。若答辯人是行使公權或公共職能而作出某些決定，法庭只可考慮該決定是否欠缺合法基礎，或《溫士伯裡》的不合理 (Wednesbury unreasonableness) ，或涉及程序不公平：見郭卓堅 訴 港鐵非執行主席歐陽佰權先生及另一人[27]。

8.  關於公署，它的調查權力源於香港法例第397章《申訴專員條例》第7 (1) 條[28]，但該條只授權公署進行調查，並沒有規定公署必須就每項申訴進行調查。同時，第9條[29]則給予公署廣泛的酌情決定權，以斷定是否展開、繼續或中止一項調查。由於公署在酌情處理一項申訴時，及在進行初步查訊後所作的結論和決定，無可避免會涉及主觀的判斷，基於《申訴專員條例》賦予公署相當大的酌情決定權，按公法下以《溫士伯裡》一案所訂立的「不合常理」原則為由而挑戰公署的決定，必然是困難的：見雷文儀 訴 戴婉瑩申訴專員[30] ；及 趙海寶訴申訴專員[31]。

考慮

9.  本席詳細考慮過申請人等存檔的所有的材料和雙方陳詞後，認為他們所依賴的理據，無論個別或整體而言，偕沒有任何合理可爭辯之處，也沒有任何成功的機會，原因如下。

理據一

10.  王女士於2020年5月26日到訪公署，指出公署在日期為2020年5月19日的信函中:

(1)  錯誤將她於2019年7月獲房屋署批准其調遷申請，寫作收到房屋署通知安排調遷到屯門良景邨；及

(2)  錯誤將她所投訴的社署醫務社工黃姑娘寫作隸屬醫管局。

11.  根據公署的紀錄，當時王女士並無要求公署職員就該兩項錯誤向她重新發出一封已作更改的信函。公署職員當時表示會紀錄王女士就該兩行錯誤的澄清，以及在公署完成調查後會在給她的信函中作相關更正。後來，上述兩項錯誤亦已於該決定中更正了。事實上，該決定並未受其影響[32]。

12.  本席已詳細考慮過申請人等提供的、關於5月26日會面的錄音片段。根據錄音的上文下理，該錄音並不支持申請人等對公署職員張小姐的指控。

理據二

13.  申請人等於2020 年5 月26 日的公署回條上簽署同意公署在處理該投訴時，可複製該表格及申請人提交的任何其他資料轉交任何有關人士/機構[33]。公署在取得他們的同意後，方於2020 年6 月2 日就該投訴分別去信房屋署及社會福利署，要求各署提供資料及回應[34]。

14.  此外，5月26日會面的錄音片段亦不支持申請人等的指稱。

理據三

15.  根據公署的文件證據顯示，公署曾向房屋署及社會福利署查詢和取得相關的資料，申請人等方面亦向公署提交了書面陳述和不少資料，公署亦有就由各方面提供的資料作出跟進。公署是對申請人等的該投訴作出了研究及處理後，才作出該決定。在此情況下，法庭沒有任何基礎認為該決定欠缺合法基礎或《溫士伯裡》的「不合常理」。

16.  關於申請人等對於公署證物CV-3(d)[35]的質疑，該證物是嘉怡物業管理有限公司的物業管理主任林先生的確認函，內容是關於王女士的邨內調遷個案。林先生說他接到王女士通知有意取消邨內調遷要求後，將取消邨內調遷的聲明書放入單位信箱。2019年8月14 日，王女士親自交來取消該邨內調遷聲明書。當時，林先生有向王女士清楚解讀信件內容，王女士表示明白並再三向林先生確認取消調遷，因為她不想繼續在建生邨居住。林先生告知王女士會將此信交由租管處繼續跟進。

17.  本席認為上述確認函表面上並無任何異樣，公署在作出該決定時考慮該確認函是合法和合理的。申請人等提出的質疑並無根據。

18.  至於申請人等在庭上陳詞時說，房屋署和社署原本負責處理他們個案的職員，在他們向公署作出投訴後，被調離不再處理他們的個案，本席席前沒有證據顯示那些人事調動，是否因為相關人員有行為不當，還是其他原因。本席看不到這事情如何會影響公署的調查結果，更看不到這和本司法覆核申請有什麼關係。

理據四

19.  平情而論，本席不認為該決定中有任何字句或措辭客觀上含有侵犯或踐踏王女士及李先生尊嚴的意思。再者，在公署介入之後，房屋署亦有加緊為王女士及李先生物色可供調遷的出租公屋單位。

20.  無論如何，正如林大律師陳詞所言，理據四亦不構成法律認可的司法覆核的申請理由。

理據五

21.  本席未能理解公署的決定如何會影響到李先生的醫療團隊。無論如何，申請人等的揣測並不構成法律認可的司法覆核的理由。

理據六

22.  申請人等依賴他們與房屋署和社署職員的錄音，支持此理據。但是根據公署的誓章[36]：

「12．於公署處理有關投訴間，即包括申請人分別於2020年5月4日、2020年5月26日及2020年5月29日三次向公署作出投訴及遞交補充文件時，及截至2020年8月28日公署發出該決定為止，申請人從沒有向公署提交及或透露該些錄音的存在，亦沒有將該些錄音或任何其中一段錄音交予公署。因此，公署在2020年8月28日向王女士發出該決定時，亦沒有機會考慮該些錄音的內容。

13．直至2020年10月28日，申請人向公署送達其司法覆核許可申請之證據文件時，公署才第一次知悉錄音的存在及得知當中內容。」

基於以上的情況，申請人等的錄音並不能影響該決定的合理性或合法性，法庭根本無需考慮。儘管如此，公署其後亦有考慮該些錄音，但認為該些錄音的內容並不支持申請人的投訴。

23.  就申請人等指稱公署和黃姑娘「有非比尋常的關係」或是公署「作出殘疾歧視，公職人員行為失當」，那是沒有事實基礎的猜想，法庭不能以此作為司法覆核的理據。

理據七

24.  審理司法覆核申請的法庭並不負責查案，那會是警方或其他執法部門的工作。本庭也沒有司法管轄權裁決或宣告公署，房屋署及／或社會福利署有否觸犯刑事罪行，那不是司法覆核的範疇。

理據八

25.  申請人等所援引的OMB 1998/1701是公署一個20多年前的個案，其背景與現今的社會情況有別。再者，如前所述，王女士的該邨內調遷申請己於至2020年5月獲酌情恢復；該特別調遷申請亦在2020年5月因應特殊情況獲批核。OMB 1998/1701的案情與申請人等的個案有別，並不適用。

26.  無論如何，房屋署是否有拖延處理王女士的調遷申請並非該投訴所針對的事情，公署未有向此方面調查，而該決定亦與此無關。

27.  至於申請人等指在接獲房屋署2020年6月4日的通知後，並未獲特別調遷的輪候配房安排，這事情是發生於公署該決定之後，與申請人等擬提出的司法覆核無關。

命令

28.  基於以上，本席拒絕申請人等針對公署的司法覆核許可申請。

訟費

29.  申請人等的申請敗訴，本席曾經慎重考慮是否要跟隨慣例，命令他們支付公署就本申請的訟費:見 Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No 2)[37]；及 鄭家華訴渠務署署長 [38]。然而，考慮到公署是因應法庭要求而出席是次聆訊，申請人等是親自行事，以及他們的處景等情況，本席行使酌情權，頒下暫准命令，不就是次的訟費給予任何命令。