黃崇彰 對 上訴委員會(房屋)及另一人

HCAL 1512/2022

[2023] HKCFI 437

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2022年第1512號

——————————

——————————

判案書

引言

1.  這是關於申請人的司法覆核許可申請，他針對的決定是上訴委員會 (房屋) (「上訴委員會」) 確認香港房屋委員會 (「房委會」)對他發出的遷出通知書。申請人指上訴委員會「未能酌情處理 (房委會的) 不合理的判決」，所以尋求高等法院濟助，「希望體恤自己可能無家可歸的人，盡快得到酌情處理」[1]。

2.  2023年1月20日，本席應「房委會」法律代表的要求[2]，將它列為本案的第二建議答辯人。本席並發出指示，邀請「上訴委員會」及「房委會」就申請人的申請作初步回應，以及容許申請人就兩位建議答辯人的初步回應作書面陳詞[3]。

3.  本席閱讀過本案所有文件，以及各方陳詞之後，認為可以並適宜以書面處理申請人的是項申請。

背景

4.  根據申請人及兩位建議答辯人向法庭提交的資料，本案的基本事實如下:

(1)  2004年10月26日，申請人和「房委會」簽訂租約，租用屯門寶田邨第四座1426室 (「該單位」)。除了申請人外，他的妻子陸女士也是該單位的登記家屬成員，獲准在該住宅居住。根據上述租約第II部 (20) 條，申請人及其妻須經常持續在該住宅居住[4]。

(2)  2022年5月23日至2022年8月2日 (共72天) 期間，房屋署 - 善用公屋資源分組調査員於不同時間到達該單位進行了5次突擊査訪，均未能遇見任何人士。此外，在整個調查期間，該單位的水錶讀數均錄得「零」耗用量，而電錶讀數只錄得輕微增加，因而懷疑申請人非經常持續居住於單位內。

(3)  署方經進一步調査，發現申請人及其妻均有一段時間長期不在香港居住：

(i)  新冠疫情前 (2019年7月l日至12月31日期間，共 184日) ，申請人共有7次出入境紀錄，在港日數只有13天，不在港日數則有171天 (佔92.93%) 。他的妻子共有42次出入境紀錄，在港日數只有58 天，而不在港日數則有126天 (佔68.48%) ；及

(ii)  2019年7月l日至2022年7月13日期間 (共1109 日) ，申請人共有10次出入境紀錄，當中有1089天不在香港 (佔98.20%) 。至於他的妻子，她共有45次出入境紀錄，當中有1037天不在香港 (佔 93.51%) 。值得注意的是他倆在2020年l月28日經羅湖管制站出境後，截至2022年7月13日，期間沒有入境紀錄，這表示該單位被丟空超過兩年；

(4)  2022年8月31日，房委會以申請人及其妻長時間沒有經常持續在該單位居住，違反了租約第II部 (20) 條，遂向申請人發出「遷出通知書」，表示會在2022年9月30 日終止其在單位的租住權；

(5)  2022年9月6日，申請人就該單位的租住權事宜向租約事務管理處提出上訴，理由是他在內地工作，因疫情關係及經濟困難，無法承擔中港兩地隔離檢疫的費用，故希望保留現時的居住地方；

(6)  2022年11月16日，「上訴委員會」就申請人的上訴進行聆訊。申請人及房委會代表於聆訊中各自作出陳述，亦有互相提問；

(7)  2022年11月22日，「上訴委員會」考慮過所有相關文件及雙方陳述後，確認「房委會」的遷出通知書[5]，並發出上訴決定通知書。上訴委員會駁回上訴的理由如下[6]:

「(i) 署方的調查顯示，上訴人及其太太均長期離開香港，並沒有經常持續居於上址單位。因此，上訴人違反租約第 II(20) 條，署方有充分理據發出遷出通知書。

(ii) 上訴人長期在內地工作及生活，即使在署方發出遷出通知書後，上訴人亦沒有立即返回上址單位居住。審裁小組看不到上訴人對上址單位有迫切住屋需要。」

(8)  「房委會」分別在2022年11月30日及12月7日去信申請人，要求他須於12月28日或之前將該單位騰空並交回房委會，否則署方處將採取逐出行動，以便收回該單位。

(9)  2022年12月15日，申請人存檔表格86申請司法覆核許可。

申請人申請司法覆核的理據

5.  申請人指他一直有履行著租賃合同的規定，從沒有違規，18年來從沒遲交租。他說自搬進該單位以後，他一直在大陸工作，為了生活，中港兩地跑，但一般在假期及公眾假期或每2-3個月必須到屯門醫院和元朗醫院檢查。但因疫情突如其來，中港兩地封關，出入境也要隔離，如要回來一次，兩地隔離酒店費用昂貴，他負擔不起，又擔心沒有工作。申請人指房屋委員會單方面解除租約，違反合約精神。因此，他請求高等法院司法覆核，酌情處理他的案件，保留他在該單位的居住權。

建議答辯方的立場

6.  「上訴委員會」表示，按其一般宗旨，它就本案持中立態度，由「房委會」自行決定是否就有關的司法覆核申請作出抗辯。「房委會」則反對申請人的司法覆核許可申請。

法律原則

7.  申請人如要取得司法覆核申請的許可，必須顯示他擬提的司法覆核申請可合理地辯證成立、且具有真實成功機會：Po Fun Chan v Winnie Cheung[7]。

8.  在黎同志 對 香港郵政署長 [8]，上訴法院指出：

「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。

17. 法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。

18. 再者，法庭是否批准司法覆核申請的決定亦屬酌情權的決定。《高等法院規則》第53號命令第4條更訂明：

(1) 申請司法覆核的許可，須從速提出，並無論如何均須在申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭認為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。

(2) 凡所尋求的濟助是就任何判決、命令、定罪判決或其他法律程式作出移審令，則申請理由首次出現的日期，須視為該判決、命令、定罪判決或法律程式的日期。」

9.  申請方針對事實裁定而作出的挑戰，通常並不能構成司法覆核的理據。還有的是，法庭在行使司法覆核的職權時，無權監督任何公營機構的行為表現，或有沒有涉及行為失當。在處理司法覆核申請時，法庭也沒有權力制定或修改有關機構所定下的政策或所作出的決定。因此，在胡小莉 對 香港房屋委員會及另一人 [9] 一案中，原訟法庭法官區慶祥 (當時官階) 指出[10]：

「就著在表格86中上述列出的三項理由，基本上，申請人是希望就著司法覆核，挑戰上訴小組就著事實裁定而作的結論。根據恆久訂立的法律原則，就著有關的審裁委員會或行政機構所作出的事實的裁斷，通常並不能構成一司法覆核的理據，理由是在公法上，法庭是不會參與及改變有關機構的事實裁定，除非在作出該事實裁定上，該有關機構是犯了法律上的錯誤，如：採納或考慮了一些在法律上不容許她採納或考慮了的東西﹔又或者是沒有考慮一些在法律上要求該機構需要考慮的東西﹔又或者是該決定完全沒有任何證據支持(見: De Smith’s Judicial Review, (6^th Ed),第 11‑047 – 11‑056段)。另外，法庭亦只會在司法覆核的申請中改變或推翻該決定，若該事實裁定法庭認為是極度或非常不合理(Wednesbury unreasonable)，即沒有任何合理的機構在所有已出現的證據中能夠合理地作出該決定及或裁定的 (見: Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1948] 1 KB 223)。」

在胡小莉 對 香港房屋委員會及另一人[11]，上訴法庭副庭長楊振權也指出[12]：

「要法庭行使司法覆核權推翻行政機構作出的決定，申請一方要證明行政機構作出的決定是非法的，或是越權的；或是在作出決定的過程犯了程序上的錯誤，例如將不應考慮的無關因素考慮在內，或沒有將有關因素考慮在內；或行政機構作出的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。」

考慮

10.  就本案申請人的理據，本席有以下的觀察：

(1)  根據上訴審裁小組的事實裁決，而申請人他承認，他和妻子曾長時間離港，在內地生活。因此上訴委員會裁定申請人兩夫婦沒有經常持續在單位內居住，也沒有迫切的住屋需要，並非沒有客觀證據支持的。申請人及其妻在署方向他發出「遷出通知書」之前，長期沒有在該單位「持續居住」已經構成違約。至於申請人說他須在工作關係而需要在內地生活，又因為疫情而沒法回港，這並不表示申請人沒有違反租約。因此，上訴小組維持「遷出通知書」的有效性，在法律沒有錯誤；

(2)  就申請人說他和妻子因為負擔不起防疫酒店的費用，所以沒有從內地回港，其實根據他倆人的出入境記錄，無論是在疫情開始前還是之後，他們均曾長期不在香港居住；

(3)  房委會是按照租約條文，並考慮過它掌握的證據，認為申請人沒有在該單位「持續居住」，構成違約，才決定發出「遷出通知書」。根據租約，署方沒有責任在事前向申請人提出警告。署方就相關的違約行為也沒有責任實施「扣分」制度，規定要扣滿若干分數才能夠發出「遷出通知書」；及

(4)  申請人未能指該「遷出通知書」是非法或越權的，也未能指出決定發出遷出通知書的程序有任何錯誤；

(5)  申請人現在提出司法覆核的理由，其實只是重覆他在上訴聆訊時作出的論點，而「上訴委員會」已經考慮過那些論點；及

(6)  至於上訴人說他夫婦在上訴委員會聆訊之後一直有在該單位居住，這是「遷出通知書」發出後的事。

11.  本席經詳細考慮申請人的表格86及誓章，所有相關文件，以及各方書面陳詞後，裁定申請人提出的司法覆核申請，不具任何可爭辯性，也沒有任何實際的勝算，原因如下：

(1)  如前所述，行政機構有權作出它們認為是合理及適當的政策決定。法庭行使司法覆核權監察行政機構作出的決定時，所關注的並非是有關的決定是好還是不好；

(2)  建議答辯方的決定是有足夠理據支持，且在法律上沒有錯失；

(3)  公屋是社會寶貴的資源，「房委會」有責任維持公屋資源的公平善用，及採取措施打擊濫用公屋的情況，把有限的公屋資源分配給真正有需要的人士。房委會終止他的租約是執行租約的規定，亦是履行其責任；

(4)  「上訴委員會」裁定申請人確是沒有經常持續居住該單位，在香港也沒有迫切的住屋需要，是基於它席前的客觀證據，當中並沒有犯錯；

(5)  至於申請人說他所面對的經濟困難，本席認為一個人選擇在內地或本港工作，還是申領綜援，屬於個人決定，本席相信會有多種因素影響這類決定：參見 凌發 及香港房屋委員會[13]；及

(6)  「房委會」和「上訴委員會」的決定都不構成公法下極不合理的決定：參見楊天偉 對 香港房屋委員會及另一人[14]。

12.  有關申請人書面陳詞指上訴審裁小組的「聆訊紀要」[15]內的不實記項，例如：

(1)  申請人在香港，而不是在内地破産[16]；

(2)  申請人並沒有表示自己在香港有沒有親人[17]；

(3)  申請人回港出席上訴委員會聆訊的旅費是來自香港政府因應疫情向每名成年市民派發的一萬元，而不是向內地親友籌措[18]。

以上事情，無論「聆訊紀要」[19]的記錄是否出錯，都不是上訴委員會駁回申請人上訴的原因，也不會影響上訴委員會決定的正確性。

13.  本席明白房委會的決定會對上訴人及其家人造成不便，甚至困難，但正如楊副庭長在胡小莉 對 香港房屋委員會及另一人，前述，一案指出[20]：

「39. 香港地少人多，對大部分香港居民來說，居住是一個不容易解決的問題。為了協助無能力自置物業的居民，香港政府自上世紀70年代，便不斷大量興建公屋，然後以遠較巿場租值為低的租金，租住給有需要的居民。由於僧多粥少，政府在分配公屋時，必需謹慎行事，以避免流失寶貴的社會資源。」

結論

14.  因此，本席拒絕申請人的司法覆核許可申請。

訟費

15.  雖然申請人的申請被駁回，但考慮到他是親自行事，本申請是以書面進行，建議答辯人是按法庭指示存檔初步回應等等，本席行使酌情權，頒下暫准命令，不就是次的訟費給予任何命令。