黃崇彰 對 上訴委員會(房屋)及另一人

CACV 57/2023,[2023] HKCA 1363

On Appeal From[2023] HKCFI 437

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事上訴案件2023年第57號

(上訴原本案件編號：高等法院憲法及行政訴訟2022年第1512號)

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判案書

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由上訴法庭法官林雲浩頒發上訴法庭判案書：

引言

1.  香港房屋委員會 (後稱「房委會」)  2022年8月31日就黃崇彰先生所承租的公屋單位發出遷出通知書，終止租約。上訴委員會(房屋)  2022年11月22日駁回黃先生的上訴。高等法院原訟法庭法官李運騰於2023 年2月 22日頒發判案書 ([2023] HKCFI 437)，拒絕批予許可讓黃先生就上訴委員的決定提出司法覆核。黃先生不服，現就李法官的判決向本庭提出上訴。

2.  黃先生曾書面確認，同意上訴法庭以書面方式處理本上訴，而無需舉行口頭聆訊；雙方亦已作出書面陳詞。本庭認爲本上訴適合以書面方式處理。

背景

3.  2004年10月26日，黃先生與房委會訂立租約，承租位於香港新界屯門寶田邨第4座一公屋單位 (後稱「該公屋單位」)。

4.  該租約第II條第 (20)  款規定如下：

“ II. The Tenant agrees with the Landlord as follows: …

(20)   Not to assign, sub-let or part with the possession of the said premises or any part thereof or permit any person (other than a member of the Tenant’s family as listed hereon, which list may not be altered or varied without the Landlord’s approval)  to occupy the same or any part thereof as a lodger or paying guest or in any other manner whatsoever.  It is expressly agreed that the Tenant and all family members listed shall take up the tenancy of the said premises within one month after the commencement of the tenancy, and thereafter retain regular and continuous residence therein.”

「 II. 承租人同意對業主履行下列條款：…

(20)  不得將該樓宇或其任何部份轉讓、分租或放棄使用，亦不得准許任何人士 (登記名單所列之承租人家屬除外，該名單如未經業主許可，不得更改)  以寄寓人或繳費客人身份或以其他方法佔居該樓宇或其任何部份。承租人及登記之家屬成員在租賃期開始後一個月內，必須搬入該樓宇並須經常持續居住於該樓宇。」

5.  黃先生的妻子是該租約登記名單所列的承租人家屬。

6.  近年，房委會 (由房屋署人員代行)  經多方面調查 — 包括家訪、檢視水電平均用量、及索取黃先生夫婦 2019年7月1日至2022年7月13日之出入境紀錄 — 發現如下：

(1)  2022年5月23日至8月2日期間，房屋署人員突擊家訪該公屋單位13次 (包括日間12次及夜間1次)，均未遇到黃先生夫婦或其他人；

(2)  2022年5月23日至8月2日期間，該公屋單位水錶讀數無變，錄得「零」耗用量；

(3)  2022年5月23日至8月2日期間，該公屋單位電錶讀數合共增加16度，平均每日耗電量0.2254度，遠低於1人家庭每日平均最低耗電量；

(4)  據黃先生夫婦出入境紀錄，由2019年7月1日至2022年7月13日期間共1109日，黃先生有1089日不在香港，其妻有1037日不在香港。

7.  鑒於其調查所發現，房委會認為黃先生夫婦非經常持續居住於該公屋單位，是以違反租約第II 條第 (20)  款。

8.  房委會於2022 年8月31日發出遷出通知書予黃先生，預告房委會將於2022 年9月 30日終止該租約，因據房屋署調查，黃先生及其認可家庭成員非經常持續居住於該公屋單位，故違反該租約第II條第 (20)  款。

9.  黃先生2022年9月6向上訴委員會就該遷出通知書提出上訴。李法官於原審判案書第4(5)段總括黃先生向上訴委員會所提出上訴理由，如下：

「 …理由是他在內地工作，因疫情關係及經濟困難，無法承擔中港兩地隔離檢疫的費用，故希望保留現時的居住地方」

10.  黃先生稱，2022 年11月 8日收到房屋署人員電話，通知其上訴將於2022年11月16日開審。黃先生遂於2022年11月11日由廣州返港，並返回該公屋單位居住至今。2022年11月14日，房屋署人員突擊家訪該公屋單位時遇見黃先生夫婦。

11.  上訴委員會2022年11月16日舉行聆訊，審理黃先生的上訴。黃先生及房委會於聆訊中各自作出陳述，黃先生亦有回答上訴委員會及房委會的提問。

12.  上訴委員會於2022年11月22日決定確認該遷出通知書，並同日致函黃先生以告示決定。

13.  2022年12月15日，黃先生於高等法院原訟法庭入稟，申請許可就上訴委員會的決定提出司法覆核。

14.  2023年1月30日，上訴委員會就司法覆核許可申請提交其初步回應書及相關文件，其中包括上訴委員會的聆訊紀要。該聆訊紀要第45 段列出上訴委員會決定理由如下：

「 (1)  署方的調查顯示，上訴人及其太太均長期離開香港，並沒有經常持續居於上址單位。因此，上訴人違反租約第II(20)條，署方有充分理據發出遷出通知書。

  (2)   上訴人長期在內地工作及生活，即使在署方發出遷出通知書後，上訴人亦沒有立即返回上址單位居住。審裁小組看不到上訴人對上址單位有迫切住屋需要。」

15.  上訴委員會對黃先生的司法覆核許可申請持中立態度。

16.  2023年2月2日，房委會提交其初步回應書，反對黃先生的司法覆核許可申請。

17.  2023年2月3日，黃先生提交他對房委會初步回應書的答覆。

原訟法庭判案書

18.  黃先生沒有要求口頭聆訊，李法官經考慮文件及書面陳詞後，頒發判案書，拒絕准許黃先生申請司法覆核。

19.  李法官於原審判案書第5 段總括黃先生擬司法覆核理據如下：

「申請人指他一直有履行著租賃合同的規定，從沒有違規，18年來從沒遲交租。他說自搬進該單位以後，他一直在大陸工作，為了生活，中港兩地跑，但一般在假期及公眾假期或每2-3 個月必須到屯門醫院和元朗醫院檢查。但因疫情突如其來，中港兩地封關，出入境也要隔離，如要回來一次，兩地隔離酒店費用昂貴，他負擔不起，又擔心沒有工作。申請人指房屋委員會單方面解除租約，違反合約精神。因此，他請求高等法院司法覆核，酌情處理他的案件，保留他在該單位的居住權。」

20.  李法官於原審判案書第11至13 段闡述他的判決理由如下：

「 11. 本席經詳細考慮申請人的表格86 及誓章，所有相關文件，以及各方書面陳詞後，裁定申請人提出的司法覆核申請，不具任何可爭辯性，也沒有任何實際的勝算，原因如下：

(1)  如前所述，行政機構有權作出它們認為是合理及適當的政策決定。法庭行使司法覆核權監察行政機構作出的決定時，所關注的並非是有關的決定是好還是不好；

(2)  建議答辯方的決定是有足夠理據支持，且在法律上沒有錯失；

(3)  公屋是社會寶貴的資源，「房委會」有責任維持公屋資源的公平善用，及採取措施打擊濫用公屋的情況，把有限的公屋資源分配給真正有需要的人士。房委會終止他的租約是執行租約的規定，亦是履行其責任；

(4)  「上訴委員會」裁定申請人確是沒有經常持續居住該單位，在香港也沒有迫切的住屋需要，是基於它席前的客觀證據，當中並沒有犯錯；

(5)  至於申請人說他所面對的經濟困難，本席認為一個人選擇在內地或本港工作，還是申領綜援，屬於個人決定，本席相信會有多種因素影響這類決定：參見 凌發及香港房屋委員會; 及

(6)  「房委會」和「上訴委員會」的決定都不構成公法下極不合理的決定：參見楊天偉對香港房屋委員會及另一人。」

12. 有關申請人書面陳詞指上訴審裁小組的「聆訊紀要」 內的不實記項，例如：

(1)  申請人在香港，而不是在内地破産；

(2)  申請人並沒有表示自己在香港有沒有親人；

(3)  申請人回港出席上訴委員會聆訊的旅費是來自香港政府因應疫情向每名成年市民派發的一萬元，而不是向內地親友籌措。

以上事情，無論「聆訊紀要」19的記錄是否出錯，都不是上訴委員會駁回申請人上訴的原因，也不會影響上訴委員會決定的正確性。

13. 本席明白房委會的決定會對上訴人及其家人造成不便，甚至困難，但正如楊副庭長在胡小莉 對 香港房屋委員會及另一人，前述，一案指出：

「39． 香港地少人多，對大部分香港居民來說，居住是一個不容易解決的問題。為了協助無能力自置物業的居民，香港政府自上世紀70年代，便不斷大量興建公屋，然後以遠較巿場租值為低的租金，租住給有需要的居民。由於僧多粥少，政府在分配公屋時，必需謹慎行事，以避免流失寶貴的社會資源。」」

向本庭提出的上訴

21.  黃先生不服原審判決，遂於2023年2月24日於本庭入稟上訴通知書。他在上訴通知書及2023年3月17日、4月10日、5月22日、6月23日所提交的書面陳詞或信函中所提出的主要上訴理由及論點為：

(1)  租約裏沒有任何提示，什麽情況下違約；房委會也沒有先作警告或扣分，而直接單方面終止租約，做法不合理。

(2)  黃先生從未遲交租金或違反扣分制。

(3)  黃先生收到遷出通知書後沒有立即回港返回單位居住，是因爲疫情下被迫滯留在内地，而2022年9月6日房委會的周主任說他可等上訴聆訊才囘來。上訴委員會不應因黃先生沒有立即回港而認爲他沒有迫切住屋需要。

(4)  2022年11月9日周主任告訴黃先生，聆訊時上訴委員會問什麽，他便答什麽，無需準備。因此黃先生沒有作出任何抗辯。

(5)  上訴委員會的成員都是他們的「自己人」，對他不公平。

(6)  黃先生爲了生活，在内地工作，一般二至三個月要到屯門醫院及元朗博愛醫院覆診，當時疫情嚴重，中港兩地隔離，每來回一次要近一個月，除經濟影響，工作亦會受影響，因此才沒有回港。黃先生現已66嵗，希望能獲得體恤，酌情處理。

(7)  黃先生的妻子亦準備於寶田邨附近餐廳做兼職，夫妻二人準備在港生活。

(8)  李法官及房委會所引用胡小莉對香港房屋委員會及另一人 案例，與本案無關，該案當時也並非發生疫情。

22.  房委會認為原審判案書正確無誤，亦指遷出通知書及上訴委員會的決定既無法律錯誤、也非不合理或程序不公平，故主張本庭應駁回上訴。

23.  在本案以前，法庭已曾就有關房委會租約第II條第 (20)  款的司法覆核申請，闡釋相關法律原則。在胡小莉對香港房屋委員會及另一人 （CACV 104/2012， 判案書日期：2013 年10月15日），上訴法庭副庭長楊振權在上訴法庭判案書中說：

「20. 原審法官首先指出在司法覆核申請，法庭一般不會更改行政機構的事實裁決，除非在作出有關的事實裁決時，行政機構犯了法律上的錯誤，例如考慮了一些不應考慮的東西；或沒有考慮一些法律上需要考慮的東西；或有關的決定是完全沒有任何證據支持；或有關的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。

…

39. 香港地少人多，對大部分香港居民來說，居住是一個不容易解決的問題。為了協助無能力自置物業的居民，香港政府自上世紀70年代，便不斷大量興建公屋，然後以遠較巿場租值為低的租金，租住給有需要的居民。由於僧多粥少，政府在分配公屋時，必需謹慎行事，以避免流失寶貴的社會資源。根據房委會的政策，房委會對嚴重違約行為（包括租戶逾三個月非經常持續居住於單位），一律不予警告而發出遷出通知書。該政策是必須的，亦是合理的，否則公屋居民會濫用居住權，影響其他需要在公屋居住的香港居民的權利。

49. 行政機構有權作出它們認為是合理及適當的政策決定。法庭行使司法覆核權監察行政機構作出的決定時，所關注的並非是有關的決定是好還是不好。

50. 要法庭行使司法覆核權推翻行政機構作出的決定，申請一方要證明行政機構作出的決定是非法的，或是越權的；或是在作出決定的過程犯了程序上的錯誤，例如將不應考慮的無關因素考慮在內，或沒有將有關因素考慮在內；或行政機構作出的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。」

24.  這些原則並不限於胡小莉案的案情，而是一般性、廣泛適用的原則。

25.  本庭認爲，房委會發出該遷出通知書，是因為黃先生違反租約第II條第 (20)  款。黃先生所提出的理據，無一可説明他沒有違反該合約條款。

26.  關於上述上訴理由（1），對於違反租約第II條第 (20)  款，房委會沒有作出提示、警告或實施扣分制度的法律義務。房委會的做法，既沒有違反合同法，也沒有違反公共行政法律。

27.  上述上訴理由（2）並不改變黃先生違反租約第II條第 (20)  款的事實。

28.  關於上述上訴理由（3），房委會否認周主任曾告訴黃先生無需回港處理糾紛。上訴委員會亦已考慮黃先生的指稱，而且考慮到他們兩夫婦在疫情以前已開始長期在内地居住，因此上訴委員會認爲他對公屋沒有迫切需要，並無不妥。

29.  關於上述上訴理由（4），房委會否認周主任曾告訴黃先生無需為上訴委員會的聆訊作準備。事實上，黃先生在聆訊中有作陳詞及解釋，而直到現在他也沒有指出有任何論據是因爲當時缺乏準備而沒有提出的。

30.  關於上述上訴理由（5），上訴委員會是根據香港法例第283章《房屋條例》第7A條組成的，成員都不得為公職人員。房委會在上訴中是答辯方，可以就他們的立場作出陳述。因此不存在黃先生指稱上訴委員會是「自己人」的情況。

31.  關於上述上訴理由（6），是否基於黃先生違反租約第II條第 (20)  款，而終止租約、發出遷出通知書，是房委會和上訴委員會的酌情權。法庭在司法覆核的角色，並不是重新行使酌情權的上訴機構。法庭考慮的，是行政機構是否犯了法律上的錯誤。本庭認爲房委會和上訴委員會在本案中的決定，不能說是任何合理的行政機關都不可能作出的。因此，即使法庭同情黃先生的處境，也沒有合法理由干預房委會和上訴委員會的決定。

32.  關於上述上訴理由（7），黃太太打算做兼職這事情，是房委會和上訴委員會的決定之後才提出的，不構成本案的有效上訴理由，而且也不改變他們在關鍵時段沒有經常持續居住於該公屋單位的事實。

33.  關於上述上訴理由（8），如上述，李法官所依賴的，不是胡小莉案的案情，而是在上訴法庭判案書裏説明的一般原則。

34.  綜合上述理由，本庭認爲黃先生未能提出有效的上訴理據。本庭同意李法官的決定，他拒絕批准黃先生提出司法覆核申請，並無錯誤。因此，本庭決定駁回黃先生的上訴。

35.  至於訟費，由於黃先生敗訴，本庭作出暫准命令：黃先生須支付房委會於本上訴之訟費，倘雙方不能就訟費金額達成協議，則交由訟費評定官評定。如在14天内沒有任何一方申請改變此命令，則成爲絕對命令。