蔡榮生 訴 公務員事務局局長

HCAL 1611/2000

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2000年第1611號

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判案書

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1. 1995年5月1日，申請人加入衞生署，受聘試用為醫生。1997年5月1日，申請人正式獲衞生署僱用為醫生。1999年1月至4月30日期間，申請人共告了31.5天病假。1999年4月30日，衞生署致函申請人（“第一封信”），指出由於他經常告病假達31.5天之多，故通知申請人，他以後再申請病假時，必須依循署長按《公務員事務規則》第1291條所作出的規定提出申請，即每次他需要告病假時，須到牛頭角的家庭醫學深造培訓中心（“牛頭角中心”）的曾昭義醫生或林漢民醫生處接受檢驗，獲取病假證明書。該信亦指明其他醫生所發出的病假證明書，將被視為無效，不可依賴作告病假用途。信件並指出，除非申請人得到曾醫生或林醫生的病假證明書，證明他缺勤的原因是患病，否則他的缺勤將會被視為不獲批准的擅自缺勤，衞生署隨後可採取紀律行動。

2. 上述規則第1291條規定如下：

「不批給病假

部門首長如認為某員濫用以私家醫生所簽發的證明書放取病假的權利，可以每次在該員打算放取有醫生證明書證明的病假時，規定他向政府或醫院管理局醫生求診，或向某名指定的政府或醫院管理局醫生求診，或向某間指定的政府或醫院管理局診所求診，但這項措施須每三個月檢討一次。.... 在這些情況下，該員遞交的私家醫生證明書，不會獲得接納；如果他出示這類證明書以證明因病缺勤，也不會獲批病假。.... 該員缺勤的期間，會視為擅自缺勤，管方隨後應採取紀律行動。」

3. 1999年8月25日，衞生署再致函申請人（“第二封信”），覆述及解釋第一封信的有關內容，並告訴申請人，如曾醫生或林醫生不在，他可向牛頭角中心的當值醫生求診。該信又通知申請人，如該等醫生認為有需要，他們會把他轉介到公共的專科醫生診治。

4. 2000年3月15日，衞生署致函申請人（“第三封信”），指出申請人從2000年2月25日起（實為2月29日起）擅自缺勤，並根據《公務人員（管理）命令》第10（3）條，要求申請人於2000年4月5日前提供合理解釋，並指出若無合理解釋，申請人可以被即時解僱。

5. 2000 年3月25日，申請人向衞生署提交書面解釋。簡要來說，他承認缺勤及犯了錯誤；但另一方面，他認為自己的行為是有理由支持的。有關的理由是，他不斷地覺得心悸、暈厥，曾醫生卻指他心臟沒有問題，不肯將他轉介給專科醫生診治，故他自己向其他醫療機構求診。

6. 2000年5月16日，答辯人致函申請人（“第四封信”），指出從2000年2月29日起，申請人不停地在沒有許可或批准的情況下擅自缺勤，故答辯人獲特區行政長官授權，按上述命令第10（3）條，於2000年2月29日起，解僱申請人。申請人的一切因他的職位所得到的權利、特權及利益，全部喪失。

7. 2000年7月21日，申請人入稟原訟法庭，申請許可，要求司法覆核答辯人第四封信中所載的決定。2000年12月12日，原訟法庭法官鍾安德頒發判案書，拒絕申請人之申請。

8. 2002年2月4日，上訴法庭就申請人不滿申請司法覆核許可被拒提出之上訴作出裁決，發出如下命令：

「1. 頒發許可，准許申請人就衞生署長是否曾按該規則第1291條對第一封信（1999年4月30日）及第二封信（1999年8月25日）所載的措施進行每3個月一次的檢討，及如有檢討，該檢討是否符合Wednesbury案例所定的原則而行事，而在事件的背景中，第四封信（2000年5月16日）的決定是否符合Wednesbury的原則，進行司法覆核。司法覆核發還高等法院原訟法庭進行。....」

9. 依循上訴法庭所作出的命令，申請人之司法覆核申請遂由本席審理。

10. 在申請人的上述上訴中，雙方並未就申請人提出司法覆核申請的內容是否屬於公法範圍（public law），可循司法覆核法律程序提出訴訟，作出具體爭辯。上訴法庭的判案書第25段亦清楚指出，在該上訴階段，上訴法庭“不能斷言這些問題在法律上不屬司法覆核範圍”。

11. 在本司法覆核申請聆訊中，雙方就申請人申請司法覆核的內容是否屬於公法範圍，相互進行陳詞及辯論。

12. 在R 對 Commissioner of Correctional Services, Ex parte Ngai Fook-lam (1993) 4 HKPLR 854一案例中，梅賢玉大法官（當時官階）就一名受聘於懲教署的申請人，針對懲教署署長依據《公務員事務規則》第1291條向其所作出的申請病假規定，提出的司法覆核申請，作出裁決。法庭指出，申請人與政府之間存在僱傭合約關係，雙方之合約糾紛乃屬私法範圍（private law），而並非公法範圍，故不能就該等糾紛提出司法覆核申請。

13. 在McClaren 對 Home Office [1990] ICR 824一案例中，英國上訴法庭大法官Woolf（當時官階）在第836B - 837G頁內，指出四個有關司法覆核範圍之原則：

"In resolving this issue the following principles have to be borne in mind.

(1) In relation to his personal claims against an employer, an employee of a public body is normally in exactly the same situation as other employees. If he has a cause of action and he wishes to assert or establish his rights in relation to his employment he can bring proceedings for damages, a declaration or an injunction (except in relation to the Crown) in the High Court or the county court in the ordinary way. The fact that a person is employed by the Crown may limit his rights against the Crown but otherwise his position is very much the same as any other employee. However, he may, instead of having an ordinary master and servant relationship with the Crown, hold office under the Crown and may have been appointed to that office as a result of the Crown exercising a prerogative power or, as in this case, a statutory power. If he holds such an appointment then it will almost invariably be terminable at will and may be subject to other limitations, but whatever rights the employee has will be enforceable normally by an ordinary action. Not only will it not be necessary for him to seek relief by way of judicial review, it will normally be inappropriate for him to do so: ....

(2) There can however be situations where an employee of a public body can seek judicial review and obtain a remedy which would not be available to an employee in the private sector. This will arise where there exists some disciplinary or other body established under the prerogative or by statute to which the employer or the employee is entitled or required to refer disputes affecting their relationship. The procedure of judicial review can then be appropriate because it has always been part of the role of the court in public law proceedings to supervise inferior tribunals and the court in reviewing disciplinary proceedings is performing a similar role. As long as the "tribunal" or other body has a sufficient public law element, which it almost invariably will have if the employer is the Crown, and it is not domestic or wholly informal, its proceedings and determination can be an appropriate subject for judicial review ....

(3) In addition if an employee of the Crown or other public body is adversely affected by a decision of general application by his employer, but he contends that that decision is flawed on what I loosely describe as Wednesbury grounds (Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948] 1 K.B. 223), he can be entitled to challenge that decision by way of judicial review. Within this category comes Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] I.C.R. 14. In the House of Lords there was no dispute as to whether the case was appropriately brought by way of judicial review. The House of Lords assumed that it was and I would respectfully suggest that they were right to do so. The decision under challenge was one affecting employees at GCHQ generally. The action which was being challenged was the instruction by the Minister for the Civil Service in the interests of national security to vary the terms and conditions of service of the staff so that they would no longer be permitted to belong to trade unions. Although the decision affected individual members of the staff, it was a decision which was taken as a matter of policy, not in relation to a particular member of staff, but in relation to staff in general and so it could be the subject of judicial review.

(4) There can be situations where although there are disciplinary procedures which are applicable they are of a purely domestic nature and therefore, albeit that their decisions might affect the public, the process of judicial review will not be available. However this does not mean that a particular employee who is adversely affected by those disciplinary proceedings will not have a remedy. The existence of the disciplinary proceedings may be highly material to indicate that the category of employee concerned, unlike an ordinary employee, is not limited to a claim for damages but can in the appropriate circumstances in an ordinary action seek a declaration or an injunction to ensure that the proceedings are conducted fairly ...."

14. 本年5月30日，本法庭鍾安德法官在Fung Yiu Bun對Commissioner of Police HCAL 2350/2001一案所頒布的判案書中，依據上述原則，裁決一名警務人員按其受聘條件為警務處處長解僱，實屬私人合約糾紛，並無包含任何公法成份，故不能針對警務處處長之決定，提出司法覆核申請。

15. 除此之外，有眾多的案例有類似之判決：如R 對 East Berkshire Health Authority, Ex parte Walsh [1985] 1 QB 152（受僱於地方議會之高級護士的解僱，不屬司法覆核範圍）；R 對 Derbyshire County Council, Ex parte Noble [1990] ICR 808 （受聘於郡議會之副警察外科醫生之解僱，不屬司法覆核之範圍）；R 對 Trent Regional Health Authority，Ex parte Jones, 1986年6月19日泰晤士報（受聘於區域衞生局之外科醫生，不獲委任為骨科外科醫生顧問，並不屬司法覆核範圍）；並參看前述Fung Yiu Bun一案例之判案書第31段內所列舉之其他案例。

16. 基於上述案例，本席認為，毫無疑問，申請人在本宗案件內所提出之司法覆核申請的題目，乃僱傭關係之糾紛，屬私法範圍，並不屬公法範圍，亦不含任何公法之元素。就該等糾紛，不能提出司法覆核申請。

17. 至於申請人在陳詞時所強烈依賴的案例，即Council of Civil Service Union 對 Minister for the Civil Service [1985] AC 374一上議院判例，該宗案件涉及公務員部長行使英皇特權（prerogative power），更改受聘政府通訊總部之公務員的僱傭合約條款，影響公務員參加工會之權利。上議院裁決，被影響之公務員團體有權申請司法覆核。在上述McClaren一案例中，上訴法庭大法官Woolf的判詞內，已就這上議院之案例作出適切的解釋。在前文節錄之判詞第三點中指出，若政府或公營機構所作出之決定，是一項政策性之決定，並非針對個別之員工或公務員，而是針對所有員工或公務員，則其決定可循司法覆核途徑予以挑戰。

18. 本席認為，在如此正確理解該上議院之案例的情況底下，該案例對申請人在本案件提出之司法覆核申請毫無幫助。申請人之申請所針對的決定，乃是衞生署署長及公務員事務局局長，就其個人與政府之間之僱傭合約的請病假的特殊規定，及其後終止合約所作出之個別決定，既非任何政策性之決定，亦不適用於任何其他受聘之醫生或員工。故如前述，並不含任何公法之元素，亦不屬公法範圍，不能循司法覆核途徑予以挑戰。

19． 故基於上述原因，本司法覆核申請註定失敗。

20． 既然如此，本席並無任何需要處理申請人提出司法覆核申請之實質原因。但為整全起見，本席願意略略一談。申請人獲上訴法庭發出許可，批准其申請司法覆核之原因，乃是不清楚衞生署署長是否有根據第1291條之規定，對第一封信及第二封信內所載的措施進行每三個月一次的檢討，及如有檢討，該檢討是否符合Wednesbury案例所訂的原則而行事，而在事件的背景中，第四封信的決定是否符合Wednesbury案例的原則。

21． 根據並無爭議之證據，衞生署署長確實的已就第一封信及第二封信內所載根據第1291條所訂立的措施，進行每三個月一次的檢討。

22． 至於檢討是否符合Wednesbury案例的原則而行事，申請人主要之論點是衞生署署長最遲在1998年已知悉其聲稱心臟有毛病，然而在第一封信內所指定的兩名醫生並非心臟專科醫生，亦非精神科專科醫生，而在申請人依據第一封信指示，向曾醫生求診時，其病徵及投訴亦顯示申請人患有嚴重之焦慮及情緒低落等問題，超出曾醫生之專科範圍；然而曾醫生拒絕將申請人轉介心臟科醫生或精神科醫生，進行進一步診斷。在上述情況底下，署長在進行檢討程序時，仍然維持原先指示申請人必須向曾醫生、林醫生、或牛頭角中心的其他當值醫生求診的決定，實屬毫無道理，應予以司法覆核。至於申請人之心臟病情況，在2000年3月時，已為威爾斯親王醫院之駐院教授所確定。

23． 簡略地說，本席認為申請人之真實病情並不是問題之關鍵。曾醫生有否錯誤斷症，或應否依據申請人之投訴或病徵，將申請人轉介有關專科醫生進行進一步診治，亦非問題之核心。依本席判斷，問題之徵結在於署長在進行檢討時，是否擁有材料以支持其繼續指定曾醫生、林醫生及牛頭角中心內之其他醫生，作為發出獲認可之病假證明書的醫生的決定；而這又取決於署長有沒有合理原因相信曾醫生或林醫生或這些當值醫生，有適當專業能力去判斷是否給予申請人病假證明書。

24． 本席要特別指出，第一封信及第二封信所針對的是哪個醫生可以發出病假證明書，這也是定期檢討的內容。這兩封信並非指定或決定哪個醫生有權、有資格、或可以就申請人之任何病情作出診斷。這當中有很大的分別。一名普通科目的醫生可能沒有足夠之專業訓練或專科經驗、知識，去正確診斷一名病人之真實病情；但這不等如說，他沒有足夠的專業知識，去判斷是否需要將該病人轉介給可能有關之專科醫生作進一步之診斷；更並非表示該名醫生沒有足夠之專業知識、判斷能力、或經驗，去決定是否給予該名病人病假證明書，無論這是用作給予病人休息、減輕病情，或給予病人時間向被轉介之專科醫生求醫。

25． 本席認為根據證據，署長絕對有材料及理由相信，曾醫生、林醫生及牛頭角中心之其他當值醫生有足夠之專業知識、判斷能力及經驗，去判斷申請人之症狀或可能患之疾病，是否可能超出其本人的專業知識或專科範圍，是否需要將申請人轉介其他專科醫生作進一步之診斷，及最重要的，是否需要給予申請人病假證明書。本席亦認為並無任何或任何足夠的材料或證據顯示，署長有任何理由相信或懷疑曾醫生、林醫生或其他當值醫生會違反他們的專業判斷，蓄意或疏忽地拒絕將申請人轉介其他專科醫生作進一步之診斷，或拒絕給予申請人病假證明書。無論如何，舉證的責任在申請人一方。

26． 既然如此，署長的定期檢討決定，斷不能說是Wednesbury式的不合理，可依循司法覆核程序予以挑戰。如前述，即使假設曾醫生就申請人各項投訴和病徵之判斷，及其拒絕依循申請人要求，將申請人轉介心臟科或精神科專科醫生作進一步診斷，並其拒絕給予申請人病假證明書等決定, 皆為錯誤，這亦不表示署長之檢討結果為錯誤，或更正確的說，為Wednesbury式的不合理。在司法覆核程序中，法庭要考慮的，不是法庭是否同意署長的決定，乃是署長的決定，是否毫無道理，毫無材料理由去支持。

27． 既然署長有依循第1291條之規則，定期檢討第一封信及第二封信內所訂的要求，而檢討之結果又不能說是Wednesbury式的不合理，故本席進一步認為，答辯人其後基於申請人在並無獲得指定認可的病假證明書情況下從2000年2月29日起缺勤，而作出之解僱決定，並無任何不妥當之處，更無任何Wednesbury式之不合理的地方。

28． 故即使假設申請人的司法覆核申請屬於公法範圍，法庭可就有關之決定，進行司法覆核，本席亦毫無疑問的認為，牽涉之決定並無任何Wednesbury式的不合理之處，故司法覆核申請必須撤銷。

29． 在獲得司法覆核申請許可後，申請人在存檔法庭之文件，及其庭上之陳詞中，不獨以Wednesbury式不合理為由，挑戰各牽涉之決定，亦提出其他因由要求法庭司法覆核及推翻該等決定。這些理由包括第一封信內包含之決定違反《香港人權法案條例》(香港法例第383章)，及在作出第一封信內包含之決定之前，並在作出各檢討決定之前，署長並未給予申請人任何通知及任何機會進行申辯，有違公平程序之普遍法律原則。

30． 關於違反人權法案的論點，申請人先前已有提出; 然而皆不為鍾法官或上訴法庭接納，亦不包括在上訴法庭所給予的司法覆核許可之中。

31． 至於違反公平程序之原則方面的論據，明顯地，上訴法庭在其判案書中已有考慮這些適用法律原則，見判案書第16段及第18段。然而上訴法庭最終決定給予申請人許可提出司法覆核申請時，清楚規範准許提出司法覆核申請之內容，即署長是否有按規定進行定期檢討；檢討是否符合Wednesbury案例所訂的原則而行事；及在該背景下，第四封信的決定是否符合Wednesbury案例的原則。上訴法庭並沒有給予申請人許可，就任何有違公平程序的投訴，提出司法覆核申請。

32． 既然如此，本席認為申請人絕不能在此司法覆核申請中舊調重彈，就上述不獲接納之申請論據企圖翻案。本席並不接納該等司法覆核申請之理由。

33． 基於上述所有原因，本席拒絕接納申請人的司法覆核申請。現頒令案件撤銷。訟費方面，整宗案件之訟費（包括上述申請人向上訴法庭提出上訴之訟費 ― 該等訟費按上訴法庭命令歸於本司法覆核申請中），由申請人付答辯人；除非雙方能達成協議，否則訟費由本法院聆案官評定。

34． 本判案書援引及節錄若干段以英文書寫之判詞。雖然節錄之判詞在雙方陳詞時已有提及，而申請人亦從未表示不能理解判詞之英文內容，然而為公平起見，本席現特此指令，在本判案書宣布的同時，由法庭之傳譯官將本判案書內所節錄之英文判詞，給予申請人口頭中文翻譯；若時間不方便，申請人可與法庭登記處聯絡，以便作出安排，另訂日子時間，為申請人提供口頭翻譯之服務。