楊天偉 訴 香港房屋委員會及另一人

HCAL 1910/2018

[2020] HKCFI 1817

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2018年第1910號

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判決書

引言

1.  本案為司法覆核許可申請，要求覆核的事宜為：

(1)  香港房屋委員會 (「房委會」) 於2018年2月28日終止申請人的公共租住房屋租約，並要求他於2018年3月31日遷出的決定 (「房委會決定」)；以及

(2) 上訴委員會 (房屋) (「上訴委員會」) 於2018年6月12日確認房委會的決定 (「上訴委員會決定」)。

2.  申請人在日期為2018年9月11日的表格86中，沒有說出尋求甚麼濟助，也沒有說依據甚麼理由尋求濟助。申請人2018年9月11日存檔的誓章中，附有一份名為「司法覆核申請書」 (「申請書」) 的支持文件。申請人在這份文件中，提出了要求覆核房委會決定及上訴委員會決定的各項理據。

3.  法庭於2018年9月12日指示將為司法覆核許可申請進行口頭聆訊。

4.  上訴委員會於2019年11月8日知會法庭，上訴委員會將一如以往，在這類案件中保持立場中立。

5.  房委會於2019年11月7日，存檔及送達由署理房屋事務經理 (張耿銘先生) 所作的非宗教式誓詞，以反對申請。

6.  申請人於2020年5月25日存檔及送達一份名為「申請人司法覆核宣誓書 – 補充」 (「補充1」) 的文件。補充1是申請人一份未經宣誓但已簽署的文件。2020年6月5日口頭聆訊時，申請人確定以補充1作為他在司法覆核許可申請中的書面陳詞。

7.  鑒於申請人要求給予時間考慮代表房委會的張大律師提到的案例，也顧及申請人在是次申請中得到一些法律上的協助 (經申請人確認) ，法庭准許申請人在28天內存檔書面陳詞，回應張大律師提出的法律觀點。

8.  申請人於2020年7月2日存檔一份誓章，當中附上有一份名為「申請人司法覆核宣誓書 – 補充2」 (「補充2」)的文件及一些案例。法庭已考慮過補充2中提到或引述的法律陳詞及案例。然而，補充2也包括了針對房委會決定及上訴委員會決定提出了新的覆核理由。法庭認為房委會並沒有恰當機會考慮及回應新的理由，若容許申請人依賴此等理由，並不公平。因此，法庭不准許申請人依賴任何沒有在申請書中提出的新理由。

基本事實

(i)   申請人的公屋租約

9.  以下的背景事實是基於張耿銘先生的非宗教式誓詞的內容而編寫成的。申請人與兒子楊闊先生 (下稱「兒子」) 於2004年4月16日經公屋輪候冊獲編配屯門友愛邨愛禮樓222室 (下稱「愛禮樓222室」)，租約生效日期為2004年4月30日 (下稱「有關租約」)。

10.  有關租約訂明：

(1)  第 II(20)條：申請人在租賃期開始後一個月內，必須搬入該樓宇並須經常持續居住於該樓宇內；及

(2) 第 IV(2)條：倘申請人不履行或不遵守租約的任何條款時，業主有權隨時收回該樓宇，屆時租約即告終止。

(ii)  房屋署調查申請人的公屋單位的居住情況

11.  於2017年9月11日至10月6日期間，房屋署友愛邨辦事處 (下稱「辦事處」) 職員曾往愛禮樓222室進行4次突擊查訪，其中包括1次夜間查訪，然而各次查訪時均沒有遇見申請人或任何其他人士。

12.  此外，在2017年8月26日至10月11日期間的47天，辦事處職員每天均巡査愛禮樓222室一次及記錄其水、電耗用量。辦事處職員發現愛禮樓222室的耗水量及耗電量均遠低於一般二人家庭的基本耗用量，而且巡查時亦不曾遇見申請人或其他人士。故此，辦事處職員懷疑愛禮樓222室被濫用，並將個案轉交房屋署善用公屋資源分組作進一步調查。

13.  房屋署善用公屋資源分組的調查員 (下稱「調查員」) 在2017年10月26日至2018年1月31日，共98天的調查期間，發現愛禮樓222室的總耗水量為0.1553度，而總耗電量則為0.2度，其耗水量及耗電量均遠低於一般二人家庭的基本耗用量。詳細的耗水量及耗電量列表如下：

抄寫日期	2017年 10月26日	2018年 l月31日	總耗用量 (98天)	平均每日 耗用量
電錶度數	41476.2	41476.4	0.2度	0.002度
水錶度數	0522.5832	0522.7385	0.1553度	0.0016度

備註：使用一個60w燈泡一天耗用量約為1.44度電，每0.001度水為1公升水

14.  愛禮樓222室的水、電讀數在調査期間於兩時段合計的95天完全沒有錄得任何增幅。詳細的記錄列表如下：

時段1	零耗用日數	時段2	零耗用日數
(1) 水錶讀數
26/10/2017至 24/11/2017	30天	28/11/2017至 31/01/2018	65天
			共95天
(2)電錶讀數
26/10/2017至 24/11/2017	30天	28/11/2017至 31/01/2018	65天
			共95天

15.  另外，在上述調查期間，調查員曾往愛禮樓222室進行23次突擊查訪，包括3次早上及3次夜間查訪。在各次的查訪中，調查員均沒有遇見申請人或其他人士。

16.  而且，愛禮樓222室的大門與閘門之間經常積存尚未清理的宣傳單張，信箱內亦積滿信件。

17.  於2018年1月25日，調查員曾將預約家訪的信件置於愛禮樓222室的大門下及投入其信箱，但在2018年1月31日家訪時調查員發現有關信件仍停放在原本位置，未獲收取。

18.  房屋署認為上述調查結果確定申請人及其兒子沒有經常持續在愛禮樓222室居住，因此違反了有關租約第II(20)條的規定。房屋署善用公屋資源分組建議房委會終止有關租約及收回該愛禮樓222室。

19.  申請人並不否認在上述時段內，他並沒有經常持續居住於愛禮樓222室。申請人所持理由是，他的妻子符小琅女士居於深圳，並患有糖尿病，需要他照顧和護理，他因此甚少居於愛禮樓222室。現時其妻子情況已好轉，他亦已返回愛禮樓222室居住。

(iii)   房委會向申請人發出遷出通知書

20.  房委會於2018年2月28日，根據租約的第II(20)條及第IV(2)條向申請人發出遷出通知書，以在2018年3月31日終止有關租約。

21.  在隨遷出通知書一同發出的信件內，房委會向申請人清楚指出：

「根據本署善用公屋資源分組的調查所得，你及租約名單上所列的家庭成員沒有經常持續在上述公屋單位居住，違反了有關租約第II(20)條款的規定。在此情況下，本署決定根據香港法例第283章房屋條例第19(1)(b)條款規定，向你發出遷出通知書，於2018年3月31日終止你在上址的租約。現隨函附上正式通知書一份，請查收。」

(iv)   申請人向上訴委員會提出上訴

22.  申請人就房委會終止有關租約事宜於2018年3月8日前往辦事處與其職員會晤並提出上訴。

23.  就申請人提出的上訴，房委會向上訴委員會提交議事備忘錄，概述案情。該備忘錄副本已於2018年5月16日至2018年5月23日期間直接交予申請人。

24.  上訴委員會於2018年6月5日就申請人的上訴進行聆訊。申請人及房委會的代表於聆訊中作各自陳述，當中亦有互相提問的部分。考慮過有關的文件及陳述後，上訴委員會決定確認房委會就愛禮樓222室發出的遷出通知書，並於2018年6月12日發出上訴決定通知書。

25.  根據上訴委員會的聆訊紀要，其上訴審裁小組以二比一票數決定駁回申請人的上訴，理由如下：

「……委員信納署方提供的文件資料及數據為真確無誤，因此有足夠客觀資料顯示上訴人沒有經常持續居住於上址單位。房屋署就濫用公屋的宣傳資料為普遍方式，但已反映署方所作令住戶知悉和了解須經常持續居於公屋單位方面所付出的努力和合理安排。客觀事實而言，公屋住戶亦有需要理解有關公屋政策的規定，從而適當保障自己的權利。委員認為，上訴人報稱不知悉經常須持續居於公屋單位的政策，並非合理的上訴理由。是此個案所考慮的其中之一個重點為該戶日後是否仍有確實居於上址公屋單位的需要。根據上訴人的陳述，其現居深圳的兒子，即單位認可人士不會遷回本港居住。因此上訴人為唯一報稱仍會返回上址單位居住的人士。上訴人的現任妻子並非本港居民，而她在深圳已有其工作，日後會否獲批准在港定居及來港開始居留的時間等重要因素均不能確定。上訴人亦表示並非固定為同一公司工作，一直純粹根據其個人考慮和工作地點方面意願而選擇從事的工程項目，因此未能確定日後他的工作地點是否在港。上述情況顯示，上訴人始終未能提供實質客觀的理據足以顯示他必定會返回上址公屋單位居住。」

擬申請司法覆核的理據

26.  申請人在申請書的第13段中，提出了共19項針對房委會決定及 ∕ 或上訴委員會決定的理據或投訴。誠如張大律師指出,它們可以總結為以下4大理據：

(1) 「理據1」：申請人就該租約第II(20)條作出的覆核-

(a)  申請人聲稱該租約並無寫明「保持經常持續居住3月的期限」，而申請人並不知道3個月未能保持經常持續居住是違約行為，「定期和連續居住」的定義亦不清晰；

(b) 申請人聲稱房屋署在沒有通知申請人的情況下更改了該租約；

(c) 申請人聲稱房屋署在終止該租約時，有違房屋條例第20(2A)(b)(i)及(ii)條中的職責，沒有讓租戶了解終止租約的相關條例和政策。

(2)  「理據2」：申請人就上訴委員會在聆訊時過程缺乏正當程序作出的覆核-

(a)  申請人聲稱上訴委員會的聆訊通知不完整及不清晰，以至其準備不足；

(b)  申請人聲稱上訴委員會問的題目不恰當及是對內地移民的歧視行為，導致申請人在聆訊中蒙受實質不利；

(c)  申請人聲稱上訴委員會不理會申請人提交補充有關證明文件的建議。

(3) 「理據3」：房委會及上訴委員會的決定均沒有考慮到申請人的個人情況。

(4) 「理據4」：其他-

(a)  房委會決定過程不正當，在沒有警告，家訪或面談的情況下終止其租約；

(b)  上訴委員會於本案的決定與過往類近上訴個案的決定不同，以致決定缺乏一致性；

(c)  於上訴委員會的上訴成功率非常低；

(d) 其案件涉及公共利益，值得進行司法覆核。

討論

(i)   「理據1」

27.  此理據出於申請人的誤解或錯誤觀念，以為房委會引用政策 (「該政策」) 而決定終止其租約，即丟空個案中 (包括租戶被發現連續達三個月不居住於單位) 不經警告便發出遷出通知書。該政策最初在1994年生效。2008年時，鑑於「丟空」與「不居住」的定義引起關注，該政策被修訂並適用於租客「逾三個月非經常持續居於單位」的個案。誠如張耿銘先生在其非宗教式誓詞第43段確認，該政策 (不論是原有版本還是2008年修訂版) 只適用於房委會2002年前批出的租約，當中租約第 II(20)條訂明租客須「固定居留於該樓宇內」。然而，房委會自2002年起採用的新的標準租約，第II(20)條已改為租客須「經常持續居住於該樓宇內」。房委會於2004年批出申請人的租約，該政策對他不適用。房委會決定終止申請人的租約，原因並非引用該政策，而是因為他違反了租約第II(20)條。在 Wan Yung Sang v Hong Kong Housing Authority，HCAL 135/2009 (2011年7月6日) 第42段中，高等法院原訟法庭區慶祥法官 (當時官階) 裁定，房委會可在租約條款被違反時發出遷出通知書，無須參照任何政策。因此，申請人在理據1中提出的各項投訴 (包括指控房委會未經通知便更改他的租約條款、房委會沒有知會他若不三個月經常持續居於單位即屬違反租約，或他不知悉有此要求)，與房委會決定並無關係。

(ii)  「理據2」

28.  關於「理據2(a)」，申請人指稱上訴委員會的聆訊通知不完整及不清晰，以至其準備不足。本席認為,上訴委員會的聆訊通知已經清楚列明申請人於聆訊當天應攜帶與上訴個案有關的文件及他認為有助上訴審裁小組考慮本個案的證明文件。此通知沒有不清晰或不完整之處。而在聆訊當天，上訴委員會亦有在聆訊開始前，在翻譯的協助下，向申請人詳盡講解聆訊的程序。

29.  關於「理據2(b)」，申請人指稱上訴委員會的問題不恰當及是對內地移民的歧視行為，導致申請人在聆訊中蒙受實質不利。本席考慮了聆訊錄音謄本，並不認為上訴委員會問的問題有不恰當之處，或構成對內地移民的歧視或偏見行為。上訴委員會於聆訊時向申請人問及他和他的家人的情況，目的是要更加了解申請人的背景和居住需要及狀況，以便作出關於申請人的上訴的裁決。

30.  關於「理據2(c)」，申請人指稱上訴委員會不理會申請人提交補充有關證明文件的建議 (例如在蓮塘口岸工作證明)。上訴委員會於聆訊紀要列出的決定理由顯示上述委員會已接納了申請人曾在新界沙頭角蓮塘口岸工作的陳述，因此並不需要申請人補充有關證明文件。

31.  最後，申請人指稱，在上訴聆訊時，有若干的翻譯錯誤。本席考慮了聆訊錄音謄本，認為申請人所指出的翻譯錯誤是很輕微的，沒有實際地影響到申請人「辯護的機會」或讓他蒙受任何的不利。相反，從聆訊錄音謄本可見，申請人及各委員能透過翻譯員有效地溝通，語言的不同並沒有對聆訊造成障礙：

(1)  上訴委員會於聆訊中讓申請人詳細回答房屋署的理據；

(2) 申請人亦有詳細闡述其上訴理據；

(3) 在過程中，各委員與申請人能透過翻譯員分析及討論該等理據；

(4) 而當委員認為申請人的陳述有不清晰之處時，會要求申請人再次確認其意思；

(5) 在聆訊的尾聲，上訴委員會亦有詢問和瞭解申請人的健康狀況；及

(6) 整個聆訊過程中，申請人沒有表示對什麼事情不理解或表述有問題，也沒有表示上訴委員會對他的上訴理據有誤解或表述不當。

(iii)   「理據3」

32.  關於「理據3」，申請人指稱房委會及上訴委員會的決定均沒有考慮到申請人的個人情況。這項指稱是與事實不符。

33.  張耿銘先生在他的非宗教式誓詞第二十二段中指出，房委會決定向申請人發出遷出通知書之前，有考慮到申請人的個人情況及遷出通知書有可能對他造成的影響。房委會認為，遷出通知書不會對申請人構成異常或過度的困苦，申請人亦不會因爲遷出通知書而無家可歸。倘若上訴人及兒子在被終止租約及收回單位後未能即時自行另覓居所，可向房委會申請入住臨時收容中心 (三個月)。倘若他們在三個月後仍有住屋需要，及符合公屋輪候冊的申請資格，可被安排入住中轉房屋，直至有關人士循公屋輪候冊獲重新編配公共房屋。

34.  從聆訊錄音謄本也可以看到，上訴委員會在聆訊時，是有詳細詢問及考慮申請人的個人情況。申請人在聆訊時亦有充分的機會向上訴委員會解釋他的個人情況，包括他的妻子和兒子患病，他自2018年3月起便開始居住於該單位等。從上訴委員會的聆訊紀要可看出，上訴委員會清楚明白申請人和他的家人的情況。因此，上訴委員會的決定是考慮過申請人的個人情況後作出的。

(iv)   「理據4」

35.  關於「理據4(a)」，申請人指稱房委會決定過程不正當，在沒有警告，家訪或面談的情況下終止其租約。這項指稱明顯是與事實不符，也罔顧了申請人也承認他在有關時段內並沒有經常持續居住於他的公屋單位內 (見上文第11至19段)。

36.  關於「理據4(b)」，申請人指稱上訴委員會於本案的決定與過往類近上訴個案的決定不同，以致決定缺乏一致性。上訴委員會就個別個案作出聆訊和決定，每一個案件都有個別的事實，最終的結論也理所當然地不可能一樣。

37.  關於「理據4(c)」，申請人指稱於上訴委員會的上訴成功率非常低。這項指稱並不構成司法覆核的理由。無論如何，每一件上訴案件成功與否，是在乎那一件案件有沒有合理或實質的理據，不能一概而論。

38.  關於「理據4(d)」，申請人指稱其案件涉及公共利益，值得進行司法覆核。本席並不認為申請人的司法覆核申請涉及任何特別的公共利益。

39.  在黎同志v 香港郵政署長 (CACV 134/2011，2012年1月6日)，上訴法院指出：

「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。

17.   法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」

40.  在胡小莉v 香港房屋委員會 (CACV 104/2012，2013年10月15日)，上訴法院指出：

「20. 原審法官首先指出在司法覆核申請，法庭一般不會更改行政機構的事實裁決，除非在作出有關的事實裁決時，行政機構犯了法律上的錯誤，例如考慮了一些不應考慮的東西；或沒有考慮一些法律上需要考慮的東西；或有關的決定是完全沒有任何證據支持；或有關的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。

39. 香港地少人多，對大部分香港居民來說，居住是一個不容易解決的問題。為了協助無能力自置物業的居民，香港政府自上世紀70年代，便不斷大量興建公屋，然後以遠較巿場租值為低的租金，租住給有需要的居民。由於僧多粥少，政府在分配公屋時，必需謹慎行事，以避免流失寶貴的社會資源。根據房委會的政策，房委會對嚴重違約行為 (包括租戶逾三個月非經常持續居住於單位)，一律不予警告而發出遷出通知書。該政策是必須的，亦是合理的，否則公屋居民會濫用居住權，影響其他需要在公屋居住的香港居民的權利。

51. 房委會是根據雙方簽定的租約向上訴人發出遷出通知書，而上訴人亦沒有指該遷出通知書是非法或越權。上訴人亦沒有指決定發出遷出通知書的程序有任何錯誤。房委會按既定政策已將事件的背景全部考慮在內後才決定發出遷出通知書。該遷出通知書亦因上訴人提出上訴而再遭上訴小組審議，而新上訴小組經聆訊後，決定維持遷出通知書的有效性。…

54.   房委會的決定會對上訴人做成困擾，但不能被視為全不合理，更非任何合理的行政機構都不會作出的。」

41.  總括而言，房委會的決定及上訴委員會的決定並不是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或是在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式、或涉及程序不公平。

結論

42.  擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯，也沒有真實的勝算機會。現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請，並不作出關於訟費的命令。