梁巨榮 對 食物環境衞生署署長

HCAL 1458/2018

[2020] HKCFI 331

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2018年第1458號

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判決書

引言

1.  在日期為2018年7月25日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上「批准本人有申請葬位遷葬權」。

2.  申請人並沒有按香港法例第4A章 《高等法院規則》第 53號命令第 3(2)(a)(iii) 條規則規定，在表格86中述明或識辨所尋求的濟助，或尋求該濟助所據的理由。

基本事實

(i)     有關食環署提供市民申請金塔葬位的政策

3.  根據香港法例第132BI章《公眾墳場規例》第7(2) 條規定，除非獲得食環署署長書面同意，並且按照其在給予同意時所施加的條件或限制而辦理，否則任何人不得在公眾墳場內建造任何並非墳墓的墓穴、作埋葬用途的壁龕或其他安葬地方。

4.  在本港的10個公眾墳場中，只有和合石墳場 (「該墳場」) 仍可供市民申請金塔葬位 (不包括離島區的墳場，因為這些墳場只供有關島嶼的原居民或在長洲已連續居住十年以上 (適用於長洲墳場的申請) 或在離島區已連續居住七年以上 (適用於大澳墳場和梅窩禮智園墳場的申請) 居民或他們的未成年子女使用) 。該墳場建於1950年，總面積超過200公頃。截至2019年7月，該墳場共有63個金塔年段 (不包括浩園、景仰園和私人地段) ，全部按啟用年份編號，即由U1957至U2019號，共提供約112,900個金塔葬位，按先到先得方式配售。

5.  自2012年10月1日起，食環署作出了金塔葬位新配售安排 (「現行配售政策」)，實行至今。

6.  現行配售政策的安排包括下列各項：

(1) 自2012年起，停止設立新的金塔年段 (儘管已不再設立新的金塔年段，由2013年1月1日起，食環署於每年度把位於U2012年段的未使用金塔葬位改稱為該年段的金塔葬位，以繼續提供新的金塔葬位。因此，由2013年1月1日起，該些未使用金塔葬位改稱為U2013年段的金塔葬位；由2014年1月1日起，餘下的金塔葬位則改稱為U2014年段的金塔葬位，如此類推)。

(2) 自2013年起提供的新金塔葬位，申請準則維持不變 (即若提出申請時，有關先人已安葬在任何公眾墳場的金塔墓穴內，則該申請將不獲接納) ，而現行順序配售的安排亦不變。

(3) 食環署於每年度根據下列準則揀選若干個已曾開放配售的金塔年段 (「重用金塔年段」) ，供市民申請金塔葬位：

(a) 有關金塔年段容易到達程度；

(b) 有關金塔年段過往受市民歡迎程度；以及

(c) 位於金塔年段內的空置金塔葬位的數目。

其餘金塔年段會被凍結 (「已凍結金塔年段」) ，不再配售給市民。截至2013年4月，食環署揀選了以下5個金塔年段為重用金塔年段：U1978、U1979、U1984、U1985及U1986，並於該年度開放U2013年段的新金塔葬位供市民申請。

(4) 位於重用金塔年段內的任何已佔用金塔葬位如有後人撿拾骨殖，在完成撿拾骨殖的工作後，該葬位會於該年度重新配售。不過，任何位於已凍結金塔年段內的金塔墓位，即使已撿拾骨殖，葬位亦將繼續凍結。

(5) 食環署會根據既定準則，有系統地揀選有空置葬位的已凍結金塔年段撥到下一年度公開配售，及 / 或在適當年度關閉任何重用金塔年段。

7.  除重用金塔年段外，食環署一般不會接受配售已凍結金塔年段金塔葬位的申請。惟以下特殊情況，食環署會在收到有關申請後作個別考慮：

(1) 於已凍結金塔年段的金塔葬位申請加葬；或

(2) 因有近親已下葬於已凍結金塔年段的金塔葬位，為方便拜祭而申請下葬 / 遷葬於該已凍結金塔年段內相近的金塔葬位。

(ii)    申請人的相關申請

8.  申請人的先母黃煥喜及先父梁鑑的骨殖，均安葬於該墳場。其先母的遺骸本來葬於B2012年棺葬段211號葬位 (「B2012/211號葬位」) ；其先父的骨殖葬於U1982年金塔段771號葬位 (「U1982/771號葬位」) 。

9.  2017年4月18日，申請人申請配售U1982年金塔段763 號金塔葬位 (「U1982/763號葬位」) ，擬安葬其先母從B2012/211 號棺葬位內撿拾的骨殖 (「申請一」) ，目的為將其先母與先父骨殖安葬在同一金塔年段內相近的金塔葬位，方便日後拜祭。

10.  U1982年金塔段為已凍結金塔年段，自實施現行配售政策起至今，從未獲安排公開配售。於2018年度，該墳場共有8個開放發售的金塔年段，包括7個重用金塔年段 (即U1970、U1976、U1977、U1978、U1979、U1984及U1985年段) 及U2018年段。

11.  雖然U1982年金塔段為不開放發售的金塔段，但考慮到申請一符合有關政策中的特殊情況，即於近親 (申請人的先父) 已下葬的金塔年段 (U1982) 內，為遷葬申請人的先母申請同一金塔年段內相近的金塔葬位，以方便拜祭其先父及先母 (見以上第7段)，食環署遂在2017年9月12日致函申請人批准申請一。

12.  在食環署批准申請一前，申請人於2017年8月1日親臨九龍辦事處，口頭表示要申請配售U1982年金塔段764號的空置金塔葬位 (「U1982/764號葬位」) ，以遷葬其先父安葬於U1982/771 號葬位的骨殖 (「申請二」) 。有關申請轉交和合石墳場辦事處 (「和合石辦事處」) 跟進。在2017年8月25日，申請人致電衞生督察 (墳場及火葬場) 和合石辦事處黃寶儀督察 (「黃督察」) ，再要求作出申請二。黃督察口頭回覆梁先生，未能批准申請二。

13.  同年9月12日，申請人再次致電黃督察，要求配售U1982/764號葬位以安葬其先父 (即重覆申請二) ，並要求食環署書面回覆。2017年9月18日，食環署回覆申請人，申請二不獲接納。理由是食環署已批准申請一，申請人的先父及先母可以葬於同一金塔年段 (即U1982/771號葬位及U1982/763號葬位) ，申請人已可方便拜祭其先父和先母。

14.  於2017年10月5日，申請人再致函食環署，要求酌情批准其申請配售U1982/764號葬位 (即再重覆申請二)。於2017年11月16日，食環署回覆申請人申請二不獲接納。雖然如此，食環署提出兩個方案，邀請申請人考慮：

(1) 將先父和先母合葬同一金塔葬位 (「方案一」) ；或

(2) 申請配售重用金塔年段內相鄰空置金塔葬位，重葬兩位先人 (「方案二」) 。

15.  於2019年4月9日，食環署向申請人發出安葬骨殖許可證，准許申請人安葬其先母於U1982/763號葬位。申請人的先母的骨殖已於2019年9月14日撿拾，並將安葬於U1982/763號葬位。其先父的骨殖仍然安葬於U1982/771號葬位。

討論

16.  在處理司法覆核申請時，法庭沒有權力制定或修改有關政府部門或官員所製定的相關政策。法庭只可考慮，有關政府部門或官員的相關政策及決定是否欠缺合法基礎，或《溫士伯里》的不合理 (Wednesbury unreasonableness) ，或程序不公平。

17.  在本案中，食環署拒絕申請人的申請二的決定是乎合其一貫的政策。根據食環署的現行配售政策，雖然食環署有酌情權接受申請人基於有近親先人已下葬於已凍結金塔年段的金塔葬位，為方便拜祭另一位近親先人而申請下葬 / 遷葬該近親先人於該已凍結金塔年段內相近的金塔葬位，但這酌情權並不包括申請人在兩位近親先人已安葬於同一金塔年段內相近的金塔葬位的情況下，為使有關近親先人可遷葬於毗連空置的金塔位而配售相關的毗連金塔葬位。

18.  此外，食環署已提出方案一及方案二，邀請申請人考慮。如申請人接受方案一，可將其先母的骨殖加葬到其先父的U1982/771 號葬位，或將兩位先人的骨殖遷葬至已獲配售的U1982/763 號葬位。這樣便可達成其先母與夫合葬的遺願。申請人亦可考慮方案二，申請將兩位先人的骨殖遷葬至開放年段中毗連空置的金塔位，如此則方便申請人拜祭。方案一及方案二已能使申請人的先父及先母安葬於同一金塔年段，符合申請人的兩位近親先人合葬的意願。

19.  就本案的案情而言，食環署的相關政策及拒絕申請人的申請二的決定並非欠缺合法基礎，或《溫士伯里》的不合理，或程序不公平的決定。法庭也沒有權力批准申請人有「申請葬位遷葬權」。

20.  至於申請人所提及的「辦理身後事須知」，是食環署為提供死亡登記，遺體，和骨灰處理及喪禮等事宜製定的小冊子，食環署拒絕申請二的決定並沒有違反該小冊子內所敘述的任何政策。申請人也沒法指出或證明食環署拒絕申請二的決定如何違反有關政策。

21.  總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。

22.  此外，食環署拒絕申請人的申請二的決定早於2017年8月25日作出。申請人是次的司法覆核許可申請於2018年7月25日提出，是嚴重的超越了申請司法覆核許可的時限。法庭不認為有好的理由延展提出本司法覆核的許可申請的期限。

處置

23.  法庭拒絕延展提出本司法覆核的許可申請的期限，並駁回為申請司法覆核而提出的許可申請，不作出關於訟費的命令。