郭卓堅 對 食物衞生局長陳肇始小姐

HCAL 1985/2019

[2019] HKCFI 2301

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2019年第1985號

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判決書

引言

1.  本宗司法覆核的許可申請，是針對食物及衞生局自2019年6月6日開始實施針對活豬屠宰的「日日清」措施，即運到香港屠房的所有活豬必須在24小時內屠宰，並在每日清空豬隻後在屠房內不同位置進行徹底清潔消毒，以減少豬隻在屠房感染疾病的機會及加強屠房衞生的措施。

2.  在日期為2019年7月15日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上：

「要求法庭立刻頒令 (禁制令) 禁止現行豬隻即到即殺出售供公眾食用的做法，是殺豬滅口，罔顧公眾衞生。當局說來港豬隻，經中國衞生部抽樣檢查，安全可靠，但今年5月有二次運港生豬中有病豬運港的紀錄。」

3.  在「所尋求的濟助」的空格上，申請人填上：

「要求法庭立刻頒令；運港屠殺前，必須經香港衞生部門全部檢驗合格，才可以出售，供全港人士食用。

並要求立刻頒發緊急禁制令；禁止無香港食衞局發出衞生合格證書的新鮮豬一律禁止在市面出售。」

相關事實

(i)  本港檢驗檢疫的一般措施

4.  在以下第5至15段中所列出的事實，是基於建議答辯人在日期為2019年9月4日的初步回應而編寫成的。

5.  在本港未曾出現非洲豬瘟個案時，本港的活豬逾九成來自內地。政府就進口豬隻的檢驗檢疫制度及有關的檢驗檢疫措施包括：

  (1)  內地供港活豬必須來自國家海關總署認可的供港活豬註冊養殖場，並由相關的地方當局負責監督養殖場日常運作和動物疫病防治，以及活豬供港前的檢驗檢疫工作。

  (2)  活豬出口前須通過隔離檢疫，內地當局會對每批活豬簽發官方衞生證書，證明該批活豬健康狀況良好。

  (3)  當活豬抵港後，食物環境衞生署轄下食物安全中心 (「食安中心」) 人員會進行進口檢驗檢疫，檢查活豬的健康狀況，並確保所有內地進口的活豬均附有有效的動物衞生證書。衞生證書制度乃國際間動植物及食物往來或貿易的一個確立制度。衞生證書由來源地的發證實體所簽發，並非由進口地官方所發出。現時針對進口受管制食物及食用動物的衞生證書要求是根據香港法例132章《公眾衞生及市政條例》 、139章《公眾衞生 (動物及禽鳥) 條例》及其附屬規例而實施，與國際間的做法一致。

  (4)  此外，食物環境衞生署亦一直與香港海關合作，加強阻截非法攜帶生肉入境。

6.  除了內地供港的活豬外，其餘的活豬來自本港的43個持牌養豬場。在本地養豬場方面，漁農自然護理署亦派員巡查及監管各養豬場，確保養豬場實施良好的生物安全措施。

7.  在被運到屠房後，所有活豬 (包括通過檢驗檢疫的進口活豬) 須再通過食安中心人員的宰前檢查和檢驗檢疫安排，當中包括：

  (1)  監察活豬的健康狀況，有需要時為牲口抽取體液及組織樣本進行化驗；

  (2)  抽驗活豬或屠體作獸醫藥物殘餘測試；

  (3)  檢查有關食用動物進入屠房時的進場文件，以確保食用動物的來源；

  (4)  監察食用動物的宰前健康和動物福利等。

8.  食物環境衞生署的衞生督察會在屠房檢驗每頭屠宰後的豬隻，只有適宜供人食用的屠體及什臟才會被加蓋標記及送往市場。不合格的屠體及什臟，會被銷毀及按需要採集樣本送檢以進行疾病監測。

9.  故此，除檢視內地發出的動物衞生證書以外，所有本地和進口的活豬在供應市場前，都必須在屠房通過的宰前及宰後檢驗，確保豬隻適宜供人食用，方可供應市場。

10.  在實施「日日清」措施之前，被送入香港屠房的活豬大部分會於當天晚上屠宰，而餘下少部分則存欄兩至三天內屠宰。

(ii)    「日日清」措施

11.  自去年8月內地出現非洲豬瘟個案後，內地已就活豬供港加強了源頭監控。由於非洲豬瘟的病毒潛伏期一般由4至19天不等，國家海關總署在豬隻離開養殖場前會先隔離15天，確保該批豬隻並無出現非洲豬瘟病徵才會出場，並發出動物衞生證書，證明其健康狀況良好及並未發現非洲豬瘟的臨床症狀。然後，在運輸過程中，包括由各省的養殖場運載至深圳清水河中轉倉，以至在抵港前，內地海關單位都會全程進行監察，並在有需要時抽驗豬隻，不會把出現非洲豬瘟病徵的豬隻送到香港。

12.  此外，為預防非洲豬瘟病毒的傳播，本港兩間分別在上水及荃灣的屠房，均已加強清潔及消毒。自2019年2月起，上水屠房增設了消毒池以徹底消毒進出屠房運豬車的車輪，及增設加壓水泵和高壓熱水槍等設備提升清潔的效能，並加派人手監督清潔工作，以減低病毒經運豬車傳播的風險。

13.  實施「日日清」措施，是國際和內地屠房的一貫做法，能減低豬隻在屠房停留的時間從而傳播病毒的風險。政府於實施「日日清」措施前，曾就非洲豬瘟的議題諮詢兩位分別是聯合國糧食及農業組織和世界動物衞生組織的專家的意見。兩位專家均強烈支持該措施，認為本港每天須從內地進口豬隻的情況下，該措施能有效透過盡快屠宰豬隻及每日屠房清空後的徹底清潔及消毒程序，減低屠房內的病毒數量，並能夠有效地預防非洲豬瘟病毒以及其他可能感染豬隻的病毒 (如口蹄病) 於屠房內造成的感染，進而降低病毒擴散至屠房以外地方的風險，以保障本地養豬業和相關產業及穩定本地活豬供應。

14.  但礙於業界的商業運作考慮，一直未能與業界達成共識，落實「日日清」措施。後來，政府分別於2019年5月10日及31日在上水屠房驗出有豬隻樣本對非洲豬瘟病毒測試呈陽性反應。為防止病毒傳播到屠房外，政府在發現病毒後安排於上水屠房進行銷毀行動和徹底清潔消毒。此後，業界意識到在屠房實施「日日清」措施能有效防控非洲豬瘟。經磋商後，在2019年6月6日開始實施「日日清」措施。

15.  最後，建議答辯人指出，雖然非洲豬瘟屬於豬的高度傳染性疾病，但並非人畜共患病。即使豬隻帶有非洲豬瘟病毒，有關病毒不會傳染人類，因此不構成食物安全風險。豬隻即使感染非洲豬瘟，其豬肉經徹底煮熟後，可放心食用。

討論

16.  「司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程序及合理的。法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程序時，才能干預。」：見黎同志對香港郵政署長 (CACV 134/2011，日期為2012年1月6日的案例，第16及17段)。

17.  針對本案而言，申請人並沒有實質的理據用以證明食物衞生局實施「日日清」措施的決定及政策是欠缺合法基礎，或極之不合理 (或《溫士伯里》的不合理，Wednesbury unreasonableness)，或涉及程序不公平。必須要指出的是,2019年5月10日及31日於上水屠房驗出有豬隻樣本對非洲豬瘟病毒測試呈陽性反應的事件是發生在實施「日日清」措施的日期之前。

18.  法庭在處理司法覆核申請時，沒有權力制定或修改有關政府部門或官員所制定的相關政策。故此，法庭並沒有司法管轄權頒令所有運港的豬隻必須經香港衞生部門全部檢驗合格後，才可以屠殺，出售，及供港人士食用，或禁止無香港食物衞生局發出衞生合格證書的新鮮豬肉在市面出售。

19.  總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。因此，本席駁回司法覆核的許可申請，並且不作出任何關於訟費的命令。