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HCAL001050/2000
HCAL 1050/2000
香港特別行政區
高等法院
原訟法庭
憲法及行政訴訟2000年第1050號
主審法官：高等法院原訟法庭法官楊振權
聆訊日期：2000年10月30日
判案書日期：2000年11月16日
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判案書
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1. 申請人曹元緒先生自1979年10月23日起受僱於律敦治醫院，任職鍋爐服務員。1998年2月11日申請人被律敦治醫院解僱。
2. 1999年5月4日他去信律敦治醫院行政部，要求律敦治醫院向他提供1991年至1998年期間其個人檔案資料之影印副本。
3. 應申請人之要求， 律敦治醫院在1998年6月12日， 向他送交了兩袋影印文件並向他收取了費用248元5角。 該兩袋文件覆蓋之日期由1991年2月21日至1998年2月12日。
4. 但申請人指出文件中缺少了一份會議記錄。該會議記錄日期是1991年11月4日。 出席會議的人士包括高級行政主任利潔儀、 醫院工程師李漢賢及申請人。
5. 該記錄以英文書寫，全文簡譯如下：
“1.曹元緒先生指出過往有問題出現時，通常大家會隱瞞事實而非正面處理問題。他對該等工作態度深感不安。故草議了一封信給監督唐先生希望管理階層能了解情況，利潔儀女士認同必須找出問題之根源並改善不足之處，自欺欺人實非解決問題之方法。
2. 利女士向曹先生查問員工是否仍然担心鍋爐之操作情況。曹先生指出鍋爐之操作表現已有改善。衹要按正確操作程序辦事，不應有問題出現。
3. 有關草議給唐先生的信，曹先生表示已經無須寄出。”
6. 有關會議記錄亦附有申請人草議寄給唐先生的信，該信內容如下：
“唐先生
久聞大名、今天榮幸地見到一面，一派長者風範，衷心敬佩，渴望以後多多指導。
在前輩面前，最大的恭敬，莫如直言：
有人說，二號爐背鋼板凸出，是由於大亞在安裝時撞了一下造成的。
此說並無根據：
（一）大亞宋先生毫不知情。他第一次知道，是5月30日，我們醫院有人帶他去看才看到。
（二）驗收時，（包括驗收前、後），捷成李先生並未告訴當時的廖工程師。
（三）甚至唐老先生，以前亦毫無所知。
退一步講，如果上面的說法是真的，那麼，5月30日以前，我們醫院豈不是被蒙騙了？
對於大亞宋先生、捷成李先生、以及您老先生，所表現出的高尚風格，極其感動，非常多謝。
7. 申請人以律敦治醫院未能向他提供上述會議記錄副本，違反了《個人資料（私隱）條例》而向個人資料私隱專員公署（以下簡稱公署）提出投訴。
8. 律敦治醫院在知悉申請人之投訴及應公署之要求。 曾多次搜尋有關檔案、包括：-
（i）行政部所有與「鍋爐」事項有關的檔案；
（ii）維修部的所有檔案；及
（iii）人力資源部持有一切關於申請人的人事記錄。
9. 但都找不到該份會議記錄，律敦治醫院亦明確表明，絕無隱瞞有關會議記錄。由於他們並不持有該記錄，故不能應申請人之要求，提交有關記錄。
10. 另一方面， 申請人郤從自己的文件中找到了該會議記錄的一份副本，因此證實該份會議記錄是曾經存在的。
11. 申請人指稱律敦治醫院蓄意隱藏該份會議記錄及向公署提供虛假及有誤導性的資訊。
12. 就申請人提出之投訴， 經調查後， 公署作出了裁定及將結果書面通知申請人。
13. 該書面通知之有關內容如下：
“根據本公署接獲的所有資料及個案的情況，本人認為醫院並無違反條例的規定，尤其是本公署在審閱醫院的紀錄後，發覺紀錄內看來並無上文所述的有關會議紀錄。此外，縱使假設紀錄內確有該會議紀錄，但本公署在審閱時卻無發現該紀錄，本人仍認為有關會議紀錄無論在任何情況下並不是你的個人資料，因為有關會議紀錄並不符合條例第2條「個人資料」釋義（c）段所述的規定。本人是基於下述理由而得出以上意見：
（a）條例第18（1）及19（1）條訂明：
「18（1）任何個人或代表一名個人的有關人士可提出內容如下的要求 -
(a) 要求資料使用者告知他該使用者是否持有該名個人屬其資料當事人的個人資料；
(b) 如該資料使用者持有該等資料，要求該使用者提供一份該等資料的複本。
19（1） 在符合第（2）款及第20及28（5）條的規定下，資料使用者須在收到查閱資料要求後的40日內，依從該項要求。」
(b) 根據條例第2(1)條，「個人資料」的釋義範圍包括該等資料的存在形式須令查閱該等資料是切實可行的。至於「切實可行」的定義，條例第2(1)條進一步解釋為「合理地切實可行」。
(c) 本人接獲的資料顯示你在一九九八年五月四日向醫院提出的查閱資料要求中，曾要求取得你的個人檔案由一九九一年至一九九八年的紀錄的副本。醫院在一九九八年六月十二日向你提供兩袋文件，但當中並無包括有關會議紀錄。
(d) 在一九九八年七月九日，你向本公署提出書面投訴，當中載有根據你的記憶對有關會議紀錄作出的描述。故此，本公署在一九九八年七月十七日寫信給醫院，並隨信夾附你對有關會議紀錄的描述的副本。醫院在一九九八年七月二十七日的回信中，指出在接獲本公署一九九八年七月十七日的信後，曾根據你的描述，再次徹底找尋有關會議紀錄，可惜所保存的紀錄中並無任何有關文件。
(e) 醫院指出該院的檔案系統將所有紀錄分為不同的主要類別，再有每一主要類別下細分為不同的項目。每一項目檔案下的文件則按事件的先後次序歸檔。醫院的每一個部門負責保存本身的檔案，而除了病人的病歷外，一般來說，行政部及人力資源部負責保存大部分醫院與職員的來往文件及人事紀錄。
(f) 醫院聲稱為依從你的查閱資料要求及在接獲本公署一九九八年七月十七日及一九九八年八月二十日的信後，醫院的職員已查閱下述文件：
i 行政部所有與「鍋爐」事項有關的檔案；
ii 維修部的所有檔案；及
iii 人力資源部持有一切關於你的人事紀錄。
(g) 本公署在一九九八年九月二十四日曾到醫院訪問，並審閱上文(f)(i)，(ii)及(iii)所述由醫院提供的檔案。我們根據你對有關會議紀錄的描述，審閱有可能載有該會議紀錄的檔案，結果是上述檔案並無有關會議紀錄。
(h) 你在一九九八年十一月四日向本公署提供一份你找到的有關會議紀錄的副本。本公署已將該會議紀錄副本送交醫院。不過，你所提供的副本並無載有可協助醫院找尋有關會議紀錄的進一步資料。醫院再次審閱檔案後亦找不到有關會議紀錄。
(i) 本公署在一九九九年二月二十二日收到你提供的資料。你聲稱勞工處在調查你在一九九三年向該處提出的投訴期間，已從醫院收到有關會議紀錄。此外，你指出醫院的職員鄭慧敏女士及利潔儀女士知道有關會議紀錄，以及你在一九九一年五月二十七日及一九九一年十月三十一日分別發給利潔儀女士及唐先生的信（以下統稱“有關信件”）的確存在及其所在地。
(j) 勞工處在一九九九年三月十九日向本公署證實該處並無從醫院收到你在上文第(i)點所述的有關會議紀錄。此外，醫院的職員鄭慧敏女士證實由於你所指稱的有關會議紀錄及有關信件等事在一九九一年發生，而當時她並未受僱於醫院，故她不知道有關會議紀錄及有關信件是否存在及其所在地。至於利潔儀女士，本公署未能從她最後填報的地址與她取得聯絡。
(k) 鑑於醫院持有大量紀錄，分別載於不同檔案（單是行政部已保存超過400份不同檔案），本人認為找尋你的個人資料的唯一切實可行辦法，是審閱有關期間內有關項目下的文件。由於醫院用此方法審閱有關文件後仍未找到有關會議紀錄，本人認為要查閱有關會議紀錄並不是切實可行的。故此，有關會議紀錄不屬醫院所持有關於你的個人資料。
(l) 最後，由於有關會議紀錄的性質並不特別敏感，而你亦已持有該會議紀錄的副本，本人無理由懷疑醫院蓄意向你隱瞞有關會議紀錄。
本人在上文所述的意見中指出醫院並無違反條例的規定， 故此本人無理由根據條例第50條的規定，向醫院送達執行通知，指令該院因應此次調查遵守條例的規定。"
14. 就律敦治醫院未能向申請人提供該會議記錄副本一事， 公署拒絕應申請人之要求，向醫管局發出執行通知。
15. 申請人不滿公署之決定，故向行政上訴委員會提出上訴。
16. 公署拒絕向醫管局發出執行通知書，主要原因有下列兩點：
（一） 律敦治醫院的記錄，並無該會議記錄；
（二） 該會議記錄並非申請人之個人資料，原因是該等資料的存在形式予以查閱及處理並非是切實可行的，故不符合“個人資料”之釋義。
17. 根據個人資料（私隱）條例第2（1）條，“個人資料”指符合以下說明的任何資料-
（a） 直接或間接與一名在世的個人有關的；
（b） 從該等資料直接地確定有關的個人身分是切實可行的；及
（c） 該等資料的存在形式令予以查閱及處理均是切實可行的。
18. 要考慮資料予以查閱及處理是否切實可行， 有關的問題是資料的存在形式。
19. 申請人指出“所謂「存在形式」，只指資料本身之物理形狀、 結構、種類格式。如果「有關會議記錄」之存在形式是風、火之類，那麼捕風捉影是不合理的。因為「有關會議記錄」之存在形式是一張紙，以英文書寫，所以令予以查閱及處理.....均是切實可行的。”
20. 本席認為申請人之見解，甚有見地。亦符合有關條文之用詞。
21. 另一較為實際例子是有關資料用電腦磁碟儲存， 但資料被故意混亂了，須有解碼器協助，才能閱讀，而資料使用者並不擁有解碼器。在上述情況下，該等資料便因為存在形式令予以查閱及處理不是切實可行而不符合“個人資料”之釋義。
22. 但如果資料的存在形式只是指資料本身之物理形狀、結構、種類格式而不包括處理資料之方法， 執行有關條例時，亦可能造成困難。
23. 一個極端的例子是有關會議記錄之存在形式是一張紙， 以文字書寫，但該張紙是放在一個時間錦囊內，埋在多層大厦地下100呎。
24. 一名資料使用者被要求提交該記錄之副本時， 能否以資料的存在形式令予以查閱及處理不切實可行而拒絕提交文件副本？
25. 上述問題實在是不容易解答。 但本席認為在本案， 無須解決該問題。
26. 公署認為醫院方面須負責保存大量文件， 分別載於不同檔案，令搜查文件有困難。 公署亦認為找尋申請人個人資料的唯一切實可行辦法，是審閱有關期間內有關項目下的文件。 由於醫院用此方法審閱有關文件後仍未能找到有關會議記錄，所以要查閱有關會議記錄並不是切實可行的。
27. 本席不認同公署之看法。 條例所定之查閱有關會議記錄是否切實可行， 只是和資料的存在形式有關。 事實上是否找到有關會議記錄， 在本案，不受資料的存在形式所影響，所以亦和資料的存在形式無關。
28. 如公署以醫管局用盡一切合理方法，仍未能找到有關會議記錄，並以查閱有關會議記錄不是切實可行， 而裁定有關會議記錄不屬申請人的個人資料。則公署之處理手法犯錯。
29. 但公署亦認定醫院的記錄內看來並無有關會議記錄， 雖然公署用了“看來”一詞，但資料顯示公署曾作非常詳細之調查，包括查閱多名證人之口供， 多次要求醫管局提供資料， 明顯地公署是信納律敦治醫院並不再保有有關之會議記錄。公署亦指出有關會議記錄的性質並不特別敏感，申請人亦持有該會議記錄之副本，故無理由懷疑醫院蓄意隱瞞有關會議記錄。
30. 公署之裁定是有基礎支持，更非不合理。
31. 行政上訴委員會在處理申請人提出之上訴時， 就上述問題亦作出了詳細之探討。上訴委員會亦應申請人之要求，傳召多名證人作供，包括在有關期間任職律敦治醫院高級院務經理的利潔儀女士、在1993年接替利女士職位的鄭慧敏女士、 醫管局法律顧問吳美寳女士及負責調查申請人投訴個案的高級個人資料主任梁顯義先生。
32. 上訴委員會經詳細分析各証人証供後，作出以下事實裁定：
（一）委員會認為利女士指該會議記錄不會存放於上訴人的人事檔案，言之有理，委員會認為，利女士是誠實可信的證人。她認為該會議及會議記錄並非重要至須給予特別注意。
（二）委員會認為鄭女士沒有理由要隱藏該份文件。假設有關文件遭遺失或誤置，以致不知所蹤，亦不足為奇。該份文件已因過時而失去作用。
（三）擔任醫管局法律顧問的吳女士確認，醫管局並無保存或擁有該份會議記錄。委員會相信她對委員會所述屬實。
33. 上訴委員會就事實作出裁定， 明確指出醫管局已不再保存或擁有該份會議記錄。
34. 根據《個人資料（私隱）條例》第18條，有關人士只能在資料使用者持有該等資料時，才能要求該使用者提供一份該等資料的複本。
35. 在本案，公署及行政上訴委員會都裁定在1998年5月4日，申請人要求有關記錄時，醫管局並不擁有該份會議記錄。
36. 在該情況下，申請人無權強制醫管局向他提供該份會議記錄之副本。
37. 公署亦無權因醫管局未能向申請人提供該份會議記錄之副本而向醫管局發出任何執行通知書。
38. 公署及行政上訴委員會根據其事實裁定所作之決定是正確的。
39. 申請人強調醫管局有動機隱瞞該份會議記錄。 他聲稱會議記錄顯示他在1991年已向律敦治醫院管理當局提出問題之徵結，但未獲管理當局重視。結果導致1993年涉及鍋爐之工業意外。為了推搪責任，管理當局故意隱瞞該份會議記錄。
40. 申請人列舉各項事故，支持他的想法。
41. 本席未有事件之完整資料，對1993年工業意外之詳細情況亦未能準確掌握，故不便亦不能就申請人之指控作出裁定。但本席須指出，申請人提供之資料，實不能足以令一個合理之審裁機構作出一個不能抗拒之推論，認定醫管局有隱瞞該份會議記錄之動機或行為。
42. 無論如何，假設醫管局有隱瞞該份會議記錄之動機或行為， 這點和公署及行政上訴委員會裁定在1998年5月4日，醫管局並不擁有該份會議記錄之決定並無抵觸。 須知醫管局是否擁有該份會議記錄之有關日期是1998年5月4日，而非1991年或1993年。
43. 如申請人之指控屬實，醫管局因1993年發生之工業意外而需要隱瞞該份會議記錄，亦會在當時將該份會議記錄銷毀或故意遺失或誤置。這點亦可以解釋醫管局在1998年不再擁有該份會議記錄的原因，和公署及行政上訴委員之裁定亦脗合。
44. 申請人亦指控公署在處理其投訴時有「立場」，未能秉公辦理。 申請人強調公署之高級個人資料主任梁顯義先生作供時曾作出以下表示：
"我哋係跟進咗兩次，最後嗰次點解即係我哋唔會再summon佢，或者諸如此類要上嚟呢嘅話呢，我地亦都係睇番全件case嘅大前題。我地本公署嗰陣時嘅立場就係話， 呢件咁嘅事嘅話呢， 呢個minute嘅話呢， 就算以前曾經出現過， 唔代表喺data access request嗰陣時，醫院管理局或者律敦治可以攞到出嚟，呢兩件事係完全兩件唔同嘅事嚟嘅。所以呢個成個issue嘅話呢，喺我哋嚟講嘅話呢，唔係一個重點。呢個就係個key point。"
45. 本席須指出，公署之「立場」並非建基於一個突發之奇想或心血來潮、任性及隨心所欲之決定。
46. 公署是經過詳細之調查得出結論， 即在申請人要求有關記錄時，醫管局並不擁有該份記錄。
47. 根據法例，公署有責任就事件作出事實之決定並根據該決定行事。絕不能因公署就事實作出決定而強稱公署有「立場」，沒有秉公辦理。
48. 申請人上述之投訴，並無根據，亦不合理。
49. 本席在高院憲法及行政訴訟1999年第46號蘇覺對房屋局上訴委員會及另一人一案之判案書第12頁有以評論：
“在司法覆核程序，法庭對行政部門，包括行政上訴委員會之決定扮演監督的角色時，法庭不是關注到有關行政部門或行政上訴委員會的決定是好是壞。法庭祇能在Wednesbury一案所訂下的原則確立時，才有權干預行政部門或行政上訴委員會的決定。
英國上訴法院大法官LORD GREENE M.R. Associated Provincial Picture House Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948]1 K.B.223一案所作的判詞內223頁定下了有關原則如下：
“我會再一次總結可適用的原則。法庭有權調查地方當局所作之事，目的是要探討地方當局是否有考慮過他們不應該考慮的事情或反過來說，他們是否有拒絕考慮或忽略了他們應該考慮的事情，如上述問題的答案對地方當局有利，仍然可以指出，雖然地方當局考慮問題時依足規則，但他們得到之結論是有違常理，程度達致任何合理部門都不會作出該結綸。在上述情況下，法庭亦有權干預。在任何案件，法庭作出干預行為時，並不是行使上訴職權去推翻地方當局所作的決定。但作為司法機構，法庭只會關注，亦只能關注到地方當局的行為是否違法，是否超越國會賦予他們的職權範圍。”
50. 在The Chief Constable of the North Wales Police and Evans [1982]1 WLR1155一案第1160及1161頁，大法官Lord Hailsham of St. Marylebone LC亦有以下詳論：
“必須緊記，在所有案件，濟助之目的是確保有關當局能以公平方法對待個別人士。在考慮上述問題時，不應以司法部或法官之見解以替代法定機構之見解去處理有關問題。法官之職責是令合法之權力不被濫用，而不是替代有關機構行使法律賦予該機構之權力。.......司法覆核之目的是確保個別人士獲得公平對待而並非要確保有關機構除了以公平方法處事之外，仍須做到根據法律處理事件所達到之決定是法庭認同之決定。”
51. 在本案，根據申請人之投訴，公署作出詳細調查後，認定醫管局在申請人提出副本要求時，已經不擁有該份會議記錄。
52. 行政上訴委員會處理申請人之上訴時，亦詳細研究事件之始末，亦考慮過所有有關証人之証供。
53. 行政上訴委員會亦明確裁定醫管局在有關時間， 並不保存或擁有該份會議記錄。
54. 申請人聲稱曾受不公平對待。 本席不知他所指何事，如他認為律敦治醫院解僱他之做法不合理、不公平，本席不予致評，因本席對該事件之實情未能充分掌握，該事件亦非本席需處理之事。
55. 但申請人被解僱一事和醫管局是否有違反《個人資料（私隱）條例》是兩件截然不同之事，兩者毫無關係。
56. 申請人因醫管局未有向他提供會議記錄副本所作之投訴， 已被公署及行政上訴委員會慎重處理。在處理該事件時，兩者都未有犯上任何程序上之錯誤，其所達到之結果，是有基礎支持，亦是合理的。
57. 要法庭行使司法監督權推反行政部門所作之決定， 必須有資料顯示行政部門， 包括行政上訴委員會所作之決定是非法或越權的；或在作出決定過程時，它們犯了程序上之錯誤，如考慮無關因素或未有考慮有關因素；或它們的決定是無稽的，是任何合理行政機構或審裁機構都不會作出的。
58. 公署及行政上訴委員會沒有犯上任何上述之錯誤。
59. 行政上訴委員會在其裁定中對有關會議記錄是否屬於“個人資料”有保留。在裁定書第4頁，行政上訴委員會有以下評論：
“正如上文所述，我們不認為會議記錄會存放於上訴人的人事檔案。理由很簡單，該會議是關於鍋爐發生的事件和有關的保養與修理事宜。雖然上訴人投訴有人隱瞞事實，但整個討論沒有提及姓名而只是有關鍋爐事宜，因此討論的主題並非個別某人。我們認為該會議記錄沒有理由會存入上訴人的檔案，載於該會議記錄的資料也不應被列為個人資料。
然而，代表私隱專員的何先生指出，就這宗上訴而言，並強調只就這宗上訴而言，私隱專員對該會議記錄被列為個人資料，不持異議。假如他不是作出這樣的讓步，我們應已終止聆訊。由於上訴人親自行事，並無徵詢法律意見，更由於我們大致上認為他為人誠實正直並長期感到受屈，因此假如純粹基於技術理由而中途終止聆訊，我們會為上訴人感到難過。”
60. 雖然私隱專員就有關會議記錄應否被列為“個人資料”一點曾作出讓步。但該點是法律問題，亦對案件有決定性之影響。 如從法律觀點而言，有關會議記錄， 並不應列為個人資料，則申請人實無權要求醫管局向他提交副本。
61. 本席不受私隱專員所作之讓步所規範，須就上述問題探討。
62. 《個人資料（私隱）條例》列明“個人資料”指符合以下說明的任何資料：
(a) 直接或間接與一名在世的個人有關的；
(b) 從該等資料直接地確定有關的個人身分是切實可行的；及
(c) 該等資料的存在形式令予以查閱及處理均是切實可行的。
63. “個人資料”的正確解釋在民事上訴案件1999年第331宗，東週刊有限公司對個人資料私隱專員一案中受到上訴法庭之審議。
64. 前上訴法庭李義法官在判案書第10頁指出：
“本席認為收集個人資料行為之要素是資料使用者在編製一名已被確定身分的人士或一名資料使用者意欲或設法確定其身分的人士之資料。收集到的資料必須是被確定了身分的人士之個人資料之一。”
65. 在判案書之14頁，李義法官續稱：
“本席認為，條例中多項條款及保障個人資料之原則只能在下列基礎上才能合情理地運作：即收集到之個人資料須和一名已被資料使用者確定了身分或其身分被資料使用者設法確定的人士有關。而資料使用者視收集到之資料為涉及該名人士之重要情報。
因此，第18條授權：
‘任何個人.....提出.....要求
(a)資料使用者告知他該使用者是否持有該名個人屬其資料當事人的個人資料。’
上述用詞明顯假設收集一名已被確定身分人士個人資料之目的是當有查閱資料之要求時，搜索該名人士的名字或其他鑒別資料（例如戶口號碼）便可為查閱資料之要求提供答案。”
66. 有關會議記錄衹涉及保養及修理醫院鍋爐所引起之問題及處理該等問題之正確方法。 醫管局並非是在收集申請人之個人資料，更非以該等資料作為申請人之重要情報。
67. 當有查閱該等資料之要求時， 亦不能以申請人的名字或任何有關他的鑒別資料而為查閱資料之要求提供答案。
68. 因此有關之會議記錄並不符合“個人資料”之釋義，故不受《個人資料（私隱）條例》之保障。 申請人亦無權要求醫管局向他提供該記錄之副本。
69. 申請人提出查閱該會議記錄時， 醫管局並無保存或擁有該份會議記錄，因此該會議記錄是否屬“個人資料”亦衹是一個純學術性的問題。
70. 本席已經詳細考慮過事件之背景及申請人提出之所有論點。 本席確認私隱專員拒絕向醫管局發出執行通知是一個合理及正確之決定。 該決定是有論據支持的。在作出決定之過程中， 專員亦沒有犯了任何程序上之錯誤。
71. 行政上訴委員會亦是經過詳細及正確地考慮過所有証供及雙方論點後駁回申請人之上訴，該決定亦是正確及合理的。
72. 申請人之司法覆核申請並無可爭拗之論據支持， 其要求之濟助亦無任何實質之後果或影響。事實上，他已擁有該會議記錄之副本。即使申請人之申請有理據支持，本席亦不會行使酌情權，就其申請作出任何濟助之頒令。
73. 因此申請人提出之司法覆核許可申請被駁回。
74. 由於案件性質特殊，本席不作任何訟費之命令。
75. 上述訟費之命令是一項臨時命令，會在本判案書頒下14天後作實。如訴訟任何一方不滿該命令，須在14天內提出申請，要求法庭覆判。
出席： 曹元緒（申請人）（無律師代表）
陳愛麗，政府律師，代表答辯人
上訴法庭撤銷申請人的上訴。請參閱CACV960/2000 日期:2001年6月11日 |