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HCAL107/2006
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
高院憲法及行政訴訟2006年第107號
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| 申請人 |
雷文儀 |
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對 |
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| 答辯人 |
戴婉瑩申訴專員(香港申訴專員公署) |
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主審法官： 高等法院原訟法庭法官朱芬齡
聆訊日期： 2007年2月1日
判案日期： 2007年2月27日
判 案 書
1. 針對申訴專員就其投訴破產管理署署長一事所作的決定，申請人要求法庭進行司法覆核及頒予濟助。
背景事實
2. 2002 年10 月8 日，法院應申請人自己的呈請，頒下一項破產令，有關案件的編號是HCB13304/2002。
3. 同年11 月1 日，經債權人會議議決，李思行律師被委任作為申請人資產的受託人。
4. 根據《破產條例》第 30A 條，申請人可於破產令生效後起計4 年後，解除破產。但受託人在2006 年9 月6 日向法院申請延長申請人的破產期。有關的申請目前尚未審結，申請人目前仍是破產人的身份。
5. 2003 年12 月27 日，申請人首次去信破產管理署署長(“署長”)投訴受託人行為不專業不公正，信中共列出12 項投訴。署長在2004 年2 月3 日覆信。之後，申請人與署長續有書信往來。
6. 2005 年7 月2 日，申請人再次去信署長，就投訴受託人一事提供了相關的文件和會面錄音光碟。署長在同年11 月2 日覆信，表示不擬按《破產條例》第 84 條就申請人對受託人的各項指控作進一步行動。申請人在11 月7 日，去信署長表達對其11 月2 日信中的決定之不滿。
7. 事實上在破產期內，申請人除去信破產管理署投訴受託人外，亦有向受託人直接提出投訴，並把投訴信的副本抄送給署長。當中包括2005 年10 月26 日和2006 年3 月29 日致受託人的信件，申請人在該兩信中，提出受託人有75 項和102 項不當行為。申請人同時亦曾向律師會投訴受託人，但不獲受理，原因是與律師業務無關。
8. 申請人在2005 年11 月8 日去信申訴專員，投訴署長不妥善處理她的投訴。申請人同時要求申訴專員確認有關破產案件的投訴屬其職權範圍。申訴專員在11 月10 日回信確認收到申請人的投訴。
9. 申請人在11 月14 日向申訴專員提供進一步的投訴資料，當中包括她與署長的往來書信及文件資料/錄音光碟。申請人亦在信中就她對署長的投訴作進一步說明。
10. 2005 年11 月30 日，申訴專員去信申請人。信中指出就行政角度而言，署長對申請人投訴受託人一事的跟進並無不妥。申訴專員在信中表明沒有理據跟進申請人對署長的投訴。
11. 申請人在12 月2 日去信申訴專員，表達對其決定不跟進投訴的不滿。申請人亦在12 月3 日致函行政長官投訴申訴專員的決定。申訴專員在12 月12 日去信申請人表示正重新審研她的投訴。申請人在12 月22 日與申訴專員公署的調查主任會面，並提交了書面的補充資料。
12. 申訴專員在2006 年1 月12 日去信申請人，解釋署長就受託人的行為有否違反《破產條例》第 84 條的決定是一項專業判斷，而非行政事宜，故此專員不得跟進申請人這方面的投訴；以及由於申請人提供的資料不顯示署長有行政失當之處，因而在2005 年11 月時決定不跟進申請人的申訴。申訴專員在信中進一步說，經考慮申請人再次去信及親臨公署，堅持要求該署介入調查，所以決定向破產管理署進行初步查訊，以瞭解該署是否有按合理程序及適時跟進申請人的投訴。
13. 2006 年6 月2 日，申訴專員就申請人對破產管理署的投訴給予回覆。申訴專員在信中表示經審核一切資料後，認為破產管理署已在其職權範圍內適當地跟進申請人對受託人的投訴，沒有延誤或行政失當，以及沒有證據支持破產管理理署職員偏幫受託人。申訴專員同時通知申請人決定終結她的個案。
14. 2006 年6 月29 日，申請人去信包括行政長官、立法會主席及申訴專員在內多位人士/機構，表示她對受託人和破產管理署的投訴，雖歷兩年多仍投訴無門。信中亦對申訴專員的決定作出了批評。
15. 申訴專員在2006 年8 月15 日回信給申請人，表示不同意她的批評。申訴專員在信的末段說：
「本署已就事件在去年十一月三十日、本年一月十二日及六月二日表明立場，再無可補充。若你日後再就此事來函，本署將只會認收而不作回覆。」
司法覆該申請
16. 2006 年9 月29 日，申請人就申訴專員的決定，向法院申請批予許可以申請司法覆核。法院在2006 年10 月16 日批予許可。申請人在2006 年10 月26 日存檔原訴動議通知書。
17. 申請人在申請許可的通知書(表格 86A)中，要求下列濟助 ：
(1) 命令申訴專員必須履行其應負的公共職責，接受申訴，就本人的投訴事宜，對破產管署署長進行認真、公正而專業的調查。
(2) 禁止申訴專員在文件及年報上的不禮貌言論及用詞；宣令申訴專員不可再對申訴人採取不合理行為。
(3) 即使未能判給損害賠償以清除本人累積總欠稅$70411；仍可就本人無論破產解除與否(案件HCB13304/2002)，均能再獲新生，及家庭經濟應可恢復由零開始，而作出裁決。
18. 申請人在原訴動議通知書中提出4 項新增的濟助。如本席在聆訊時指出，申請人沒有獲得許可修改其表格 86A，而法庭所批予進行司法覆核申請的許可亦不包括這些新增的濟助和所涉事宜。而且部份所涉事情是在申訴專員發出2006 年6 月2 日和8 月15 日信件，以及申請人提出本申請後出現。是故，本司法覆核申請祇處理表格 86A中所申請的3 項濟助和相關的事項。
《申訴專員條例》(香港法例第 397 章)
19. 申訴專員的設立、職能和權力受《申訴專員條例》規範。
20. 該條例第 7(1) 條規定如下：
「凡——
(a) 附表 1 第 Ⅰ 部所列任何機構在行使該機構的行政職能時採取或由他人代其採取任何行動；或
(b) 附表1第II部所列任何機構在就政府所頒布的《公開資料守則》而行使該機構的行政職能時採取或由他人代其採取任何行動，
則專員在以下情況下可調查該行動——
(i) 有人提出申訴，聲稱因與該行動相關的行政失當，以致他遭受不公平待遇；或
(ii) 儘管無人向專員提出申訴，但專員認為因與該行動相關的行政失當，以致可能已有人遭受不公平待遇。」
21. 破產管理署是條例附表 1第 I部所列的機構之一。
22. 就申訴專員可調查事項的範圍，條例第 8 條規定申訴專員不得調查條例附表 2所列的行動。按附表 2第 2段，申訴專員不得調查與下列事項有關的行動：
「在香港任何法庭或審裁處的任何民事或刑事法律程序的展開或進行，包括是否為任何罪行檢控任何人的決定。」
23. 條例第 10 條列出申訴專員調查申訴的限制。當中第 10(1)(e) 條如此規定：
「10(1) 專員雖獲本條例授予概括性的權力，但如有以下情形，專員不得對申訴展開或繼續調查——
……
(e) 對於申訴所針對的行動，申訴人——
(i) 根據任何條例有權利或曾經有權利按案情的是非曲直向行政長官、行政長官會同行政會議、由任何條例或根據任何條例組成的審裁處或委員會或其他權力機構提出上訴或反對，或申請審核；或(由1998年第25號第2條修訂)
(ii) 有或曾經有以下補救方法，即向法院提出司法審核以外的法律程序，或向由任何條例或根據任何條例組成的審裁處提出法律程序，
但如專員信納在某一申訴的特別情況下，預期申訴人會使用或曾經會使用該權利或補救方法是不合理的，則屬例外。」
24. 第 10(2) 條同時規定：
「(2) 專員在考慮申訴事件的所有情況後，如得出以下意見，則可酌情決定不對該申訴展開或繼續調查——
(a) 以前曾調查該宗申訴或性質極為相近的申訴，而結果專員認為並無行政失當之處；
(b) 申訴關乎微不足道的事；
(c) 申訴事屬瑣屑無聊、無理取鬧或非真誠作出；或
(d) 因其他理由而無須調查或進一步調查。
專員如決定不對申訴展開或繼續調查，須將此決定及其理由通知申訴人。」
25. 就申訴專員權能的斷定，條例第 9 條規定如下：
「在斷定是否展開、繼續或中止一項調查時，除本條例條文另有規定外，專員須按照其本身的酌情決定權而行事；至於某一項申訴是否根據本條例妥當地提出，亦須由專員斷定。」
26. 綜合上述法律條文，就申訴專員進行調查的職能和權力，有下列幾項與本申請有關的重點：
(1) 申訴專員祇可就有關機構在行使行政職能時所採取的行動進行調查：參考Ong Kin Kee Tong v. The Commissioner for Administrative Complaints (now known as Ombudsman) [1997] HKLRD 1191。
(2) 申訴專員不具權力就是否展開法律程序的決定或行動進行調查。
(3) 如申訴人針對所申訴事項可向法院提出司法覆核申請以外的法律程序，則申訴專員不得進行調查。
(4) 第 7(1) 條祇授權申訴專員進行調查，但沒有規定申訴專員必須就每項申訴進行調查。申訴專員在《申訴專員條例》下享有酌情決定權，以斷定一項申訴是否根據條例妥當地提出，以及決定是否展開、繼續或中止一項調查：同時參考Re Fletcher’s Application [1970] 2 All ER 527。
(5) 申訴專員在第 9 條下享有廣闊的權力，可酌情決定是否展開調查以及進行調查的範圍：參考R. v. Parliamentary Commissioner for Administration, ex parte Dyer [1994] 1 WLR 621, 626 E-G。
申請司法覆核的理由
27. 綜合申請人在其多份誓章和聆訊中陳詞的內容，申請人提出司法覆核的理由可歸納如下：
(A) 申訴專員的辦事方式及態度不恰當
(1) 申訴專員不應以事件屬破產管理署專業判斷範圍的理由而非行政事宜，便拒絕進行調查。申訴專員應該考慮破產管理署在作出專業判斷前在行政管理方面是否有不妥當之處。
(2) 申訴專員在破產管理署還沒有回答申請人2006 年3 月17 日信中所提投訴的時候，便在2006 年6 月2 日終結個案。申訴專員此舉是不合理的行為，破壞了申請人仍在進行中的投訴事宜，亦導致署長在2006 年6 月22 日給予申請人的回信中，沒有全部和全面地回應她的投訴事項。
(3) 申訴專員在2005 年11 月30 日的信中，完全拒絕作出調查。在作出此項決定前，申訴專員沒有詳閱申訴內容，反而全盤接受破產管理署的資料和說法。
(4) 申訴專員後期作出的跟進是不公正的。申請專員2006 年6 月2 日的信沒有說明調查結果，顯示申訴專員沒有作出調查，祇是在跟進投訴。申訴專員在信中亦沒有明確清楚地表達跟進的結果。申請人認為申訴專員祇接受破產管理署的資料和替署長說話，而完全否定了她的申訴內容。
(B) 申訴專員的行為不禮貌
(5) 申訴專員2006 年8 月15 日信中指：「若你日後再就此事來函，本署將只會認收而不作回覆」，是非常不禮貌和帶有歧視的聲明。此外，該信上對申請人的批評，以「不苟同」作回應是帶有貶意。
(6) 申訴專員在其2006 年年報(第 18 期第四章第 27 頁)中，以「固執己見的投訴人」為標題是抵譭申訴被拒絕的申訴人。
(7) 基於上述(5)及(6)項，申訴專員沒有為受其行動影響的人着想，是不合理的行為，構成行政失當。
(C) 申請人不論是否獲准解除破產，其本人及家庭經濟應由零開始
(8) 申請人在破產前沒有欠稅，但在破產期內卻累積了70,411 元的欠稅(當中包括15,422 元罰息)。申請人指這是受託人不當行為所造成，加上她亦已經歷破產的懲罰，因此不應再負上這龐大的欠稅債務。申請人要求法庭在本申請中就此作出裁決。
28. 申請人在2006 年10 月26 日和2007 年1 月3 日所作誓章中亦提及其他事項，當中包括與其週年收支賬目和受託人賬目有關的投訴，申訴專員年報中提及的投訴和進行全面調查的數目，以及申訴專員對政府和公營機構頒發嘉許獎的計劃等等。申請人亦基於這些事項提出她在原訴動議通知書中的新增濟助。如此所述，這些事項和濟助都不在法院批予進行司法覆核的許可的範圍內。本席不會在此把它們詳列出來。
申請人對受託人的投訴
29. 明顯地，本申請源自申請人對受託人的投訴。從申請人的誓章和所附證物，申請人對受託人的投訴可具體簡述如下：
(1) 受託人對申請人的開支的評核不合理和不公平。當中包括了申請人的差餉支出，子女的教育、補習等費用和相關的支出，以及供養申請人的母親和患病的兄長的支出。
(2) 受託人沒有正視和處理申請人在破產期內出現的收支虧損和困境。當中包括申請人的搬遷費用和因受託人處理不當而招致的泊車費用，申請人被扣薪和減薪造成收入減少，以及申請人因收支有虧損而欠稅的情況。
(3) 受託人拒絕申請人要求暫停4 期還款和補償9,788 元的要求。受託人亦沒有把申請人的補償要求在債權人會議上提出，以作決定。
(4) 受託人漠視申請人的私隱權，致她破產一事為鄰居得知。
(5) 受託人專業疏忽，在申請人沒有權力的情況下，仍要求她自行辦理汽車過戶手續，引致她遭運輸署職員指責和公開受辱。
(6) 受託人或其職員與申請人會面時作出不禮貌和不恰當的言談，又多次威嚇要延長破產期。
(7) 受託人沒有遵從《破產條例》的規定，適時完成及向破產管理署提交和在法院存檔受託人的收支帳目。
30. 上述申請人對受託人的投訴祇是作為理解本申請的背景資料。法庭在審理司法覆核申請時，僅具監督角色；法庭並不是行使民事訴訟管轄權，亦不能行使破產案件管轄權。再者，本申請所針對的是申訴專員的決定。是故，法庭在本申請不需亦不應就申請人對受託人各項投訴的是非曲直作出裁決。本席因此不會詳細述及申請人對受託人的投訴的內容，亦不會列舉所涉文件、書信和其他資料。
申訴專員2005年11月30日的決定
31. 申請人的第(1)和(3)項司法覆核申請理由，是與申訴專員2005 年11 月30 日信中表達的決定有關。雖然申訴專員在該信中表示不會就申請人的申訴進行調查，她其後已重新考慮申請人的申訴要求。申訴專員並在2006 年1 月12 日決定向破產管理署進行初步查訊，以瞭解該署處理申請人的投訴的程序是否合理和所作的跟進是否適時。按《申訴專員條例》第 11A 條，申訴專員有權進行她認為適當的初步查訊，以便決定是否就一項申訴展開調查。
32. 因此 ，申訴專員2005 年11 月30 日的決定已為2006 年1 月12 日的決定所取代。而且申訴專員亦有作出初步查訊，包括從破產管理署取得資料和解釋。在此情況下，法庭不會就2005 年11 月30 日這項已被取代和失效的決定進行司法覆核，或就此頒予濟助。
申訴專員2006年6月2日的決定
33. 申請人的第(1) 項申請理由(部份)及第 (2)和第 (4) 項申請理由是關乎申訴專員2006 年6 月2 日信中所表達的決定。申訴專員表示在考慮一切資料後，認為破產管理署沒有行政不當或不適當跟進申請人的投訴，因此決定終結申請人的申訴個案。
34. 在考慮申請人的第 (1) 項申請理由時，本席認為應從署長與受託人的關係出發。誠然受託人是經債權人會議議決委任，他在處理申請人的破產事宜時所作的決定主要是受債務人會議監管。然而，署長在《破產條例》下亦有權力和責任監察受託人的作為和決定。在這方面，《破產條例》第 84 條有以下規定 ：
(1) 按第 84(1) 條，署長有權就受託人的行為操守及其執行職責的情況向法院作出投訴。
(2) 按第 84(2) 條，署長亦可向法院申請要求受託人回答他的查訊。
35. 故此，署長在收到申請人對受託人的投訴時，需考慮是否行使第 84 條下的權力。本席同意申訴專員所述，是否按第 84 條向法院提出申請是一項專業的判斷，因當中涉及對事實和法律方面的考慮。基於這不是一項與行政職能有關的行動和決定，按《申訴專員條例》第 7(1) 條，申訴專員不具權力進行調查。此外，按該條例第 8 條和附表 2 第2 段，申訴專員亦不得就署長是否向法院提出《破產條例》第 84 條下的申請的決定進行調查。
36. 就申請人有關署長的申訴，申訴專員的立場是她祇能從行政角度審研署長在處理投訴的程序和時間是否合理和適時。基於上述分析，申訴專員這個對其職能和權限的斷定是正確的。
37. 至於申請人提出的第(2)和(4)項申請理由，申訴專員在2006 年1 月12 日信中已說明基於申請人堅持申訴的要求，公署會就其申訴進行初步查訊。申訴專員採取初步查訊，是為協助她決定是否就申請人的申訴展開全面調查。這是一項法例容許的處理申訴的方法。再者，如前所述，法例並沒有强制申訴專員必須就每項申訴進行全面調查。
38. 至於申訴專員進行初步查訊的方式，法例授權她採取其認為適當的查訊。本申請的資料顯示申訴專員曾向破產管理署查詢和取得相關的資料。申請人方面亦向公署提交了書面陳述和不少資料。申訴專員經考慮後，認為不存在行政失當或偏幫受託人的情況。
39. 在R. v. Parliamentary Commissioner for Administration ex parte Dyer一案，英國法院指出英國法例(Parliamentary Commission Act 1967)第 5(5) 條(相等於《申訴專員條例》第9 條)及第 7(2) 條(與《申訴專員條例》第 12(3)(6) 條類似)賦予申訴專員相當大的酌情決定權。而且申訴專員在酌情處理一項申訴時，無可避免地會涉及主觀的判斷。因此，如按公法下不合乎常理的法律原則(Wednesbury unreasonableness)來挑戰申訴專員這方面的決定必然是困難的。本席認為這番見解亦適用於本申請中申訴專員在進行初步查訊後所作的結論和決定。
40. 再者，申訴專員在2006 年6 月2 日信中亦有就其認為破產管理署處理申請人的投訴沒有行政失當的結果給予說明：見該信「本署的評論」部份。
41. 此外，按《破產條例》第 83 條，申請人作為破產人，如因為受託人的行為受屈，可向法院提出申請。換言之，申請人是可以透過法律程序，就其投訴受託人的事項，尋求補救方法。在此情況下，按《申訴專員條例》第 10(1)(e)(ii) 條，申訴專員亦不該就申請人的申訴進行全面調查。
42. 至於第(2) 項申請理由指申訴專員在破產管理署還沒有回覆申請人2006 年3 月17 日的信，便作出終結個案的決定是不合理一 點，申訴專員所處理的是申請人在2005 年11 月提出的申訴。雖然申請人之後再向公署提供進一步資料，但申訴專員要處理的仍是集中於申請人已提出的申訴內容。申訴專員沒有責任亦沒有必要把其決定推遲，以待破產管理署回覆申請人在作出申訴後才發予該署的信件和所作的投訴。
43. 基於上述各點分析，申訴專員2006 年6 月2 日的決定不存在公法下不合乎常理或程序不當的情況。與此項決定有關的申請理由亦不能成立。
申訴專員2006 年8 月15 日的信
44. 因申訴專員2006 年8 月15 日信的內容，申請人認為申訴專員的行為不禮貌，要求法庭頒令禁止。本席認為這項申請理由不能成立，原因有兩點。首先，即使申訴專員的言詞不禮貌，這亦不構成法律認可的司法覆核的申請理由。法庭亦不會行使公法下的酌情權力，作出禁止或頒予濟助。其次，申訴專員表示日後祇會認受申請人的來信而不作回覆，祇是直接地表達其立場，不應被視為歧視或十分無禮的表述。
申訴專員2006 年年報
45. 申請人同樣指申訴專員2006 年年報提及固執己見的投訴人是詆譭被其拒絕的申訴人。如前所述，即使「固執己見」一詞用得不當，這亦不構成可進行司法覆核的理由，法庭亦不會行使酌情權頒予濟助。
申訴專員行政失當
46. 至於申請人指申訴專員的不禮貌言詞構成行政失當一點，本席不同意申訴專員2006 年8 月15 日信中的措辭和2006 年年報內容足以顯示申訴專員行政失當，或是構成可頒發申請人要求的濟助的理由。
申請人的欠稅
47. 有關申請人累積的欠稅和罰息，申請人的說法是這都是受託人不當行為所引致。申請人在其給予受託人、破產管理署和申訴專員的信件和附件中，對此有詳細的陳述。
48. 申請人在HCB13304/2002案中亦提出這方面以及其他對受託人的投訴，作為反對受託人要求延長破產期的申請的理由。就這個欠稅問題以及申請人對受託人的其他投訴，破產法庭將會審理，其他法庭不應重複審理。
49. 此外，審理司法覆核申請的法庭並沒有司法管轄權以裁決或宣告申請人應否負責償還累積的欠稅的問題。
50. 是故，申請人的第 (8) 項申請理由和要求的第 (3) 項濟助不能成立。
總結
51. 基於上述理由和分析，申請人的司法覆核申請不能成立。本席因此撤銷申請。
52. 有鑑於申請人仍在破產中，本席不擬就本訟案的訟費作出命令。此為一項暫准訟費令，如訴訟雙方在本判案書頒下之日起計14 天內沒有提出更改的申請，該暫准訟費令會在14 天期限屆滿後自動成為絕對訟費令。
申請人： 無律師代表，親自出庭。
答辯人: 由高李葉律師行轉聘盧敏超大律師代表出庭。
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