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[Chinese Translation – 中譯本]
FACV 10/2003
香港特別行政區
終審法院
終院民事上訴2003年第10號
（原高院上訴法庭民事上訴2000年第287號）
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| 上訴人 |
入境事務處處長 |
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對 |
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| 答辯人 |
劉芳（LAU FONG） |
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主審法官： |
終審法院首席法官李國能
終審法院常任法官包致金
終審法院常任法官陳兆愷
終審法院常任法官李義
終審法院非常任法官梅師賢爵士 |
聆訊日期：2004年3月8至9日
判案書日期：2004年3月26日
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判 案 書
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終審法院首席法官李國能：
1. 本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。
終審法院常任法官包致金：
2. 本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。
終審法院常任法官陳兆愷：
3. 本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。
終審法院常任法官李義：
4. 本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。
終審法院非常任法官梅師賢爵士：
引言
5. 本案上訴人在獲得上訴委員會批予許可後，就上訴法庭（由副庭長羅傑志、上訴法庭法官胡國興及原訟法庭法官施鈞年組成）的判決向本院提出上訴。上訴法庭曾裁定答辯人針對原訟法庭法官夏正民的判決所提出的上訴得直。夏正民法官曾駁回答辯人就上訴人 — 即入境事務處處長（下稱「處長」） — 的三項決定而提出的司法覆核申請。該三項決定是：(i)拒絕准許答辯人在香港入境；(ii)將答辯人遣離香港；及(iii)將答辯人羈留以等候遣離。
6. 本宗上訴涉及一些關乎憲法和入境事務法律的重要問題。本院在Gurung Kesh Bahadur v. Director of Immigration (2002) 5 HKCFAR 480一案（下稱「Gurung案」）裁定，假如一名非永久性居民在先前獲給予的逗留准許仍然有效期間回港，則根據《基本法》第31條（關於旅行自由）的規定，該人有權再次進入香港；而《入境條例》（第115章）第11(10)條不適用於該情況。本宗上訴的主要爭議點在於：假如入境事務主任斷定某人先前的逗留准許和非永久性居民身分是藉欺詐或欺騙手段取得，則本院會否得出同樣的結論？在這種情況下，入境事務主任是否有權：(1)根據《入境條例》第11(1)條拒絕准許該人入境；(2)根據《入境條例》第18(1)條將該人遣離香港；及(3)根據《入境條例》第32條將該人羈留以等候遣離？
7. 假如入境事務主任具有上述該等權力，則其他問題便會出現，包括在為着質疑這些權力的行使而提起的司法覆核中所適用的舉證責任、舉證標準和覆核準則的問題。
背景事實
8. 答辯人是一名中國公民，於1966年7月23日在遼寧省大連市出生。1995年12月23日，香港當局根據《入境條例》第11(1)條准許答辯人在香港入境，並根據《入境條例》第11(2)條准許她留在香港直至1996年12月23日。她持有一張由中華人民共和國公安局出入境管理局於1995年11月21日發出的單程證。
9. 1996年1月8日，答辯人根據《人事登記條例》（第177章）申請並取得香港身分證。她曾出示上述單程證以支持該申請。她亦申請簽證身分書、於1996年1月9日獲發簽證身分書，並於其後多次利用該身分書進出香港。該身分書的屆滿日期為2003年1月9日，但在身分書所有内頁均已蓋滿後，答辯人於1998年6月8日獲續發新的簽證身分書。
10. 答辯人獲准逗留香港的期限不時獲得延長。1999年9月3日，她獲准在香港入境和留在香港的期限獲延長至2005年6月8日。
11. 答辯人於1996年2月6日獲一名入境事務主任接見。當時答辯人被問及在何等情況下申請單程證。她表示她是以一名香港永久性居民梁偉明（譯音）（Leung Wai Ming）的妻子的身分申請單程證，並說他們於1990年4月在内地結婚。
12. 答辯人指自己於1990年4月在内地與梁偉明結婚以及她來港是爲了和他團聚的說法，俱與她較早前的陳述和有關的出入境紀錄不符，有關詳情將在下文列述。
13. 答辯人於1993年1月9日首次進入香港，當時她是過境前往孟加拉，並持有中華人民共和國護照。她於1993年1月12日在孟加拉與梁偉明結婚。她取得孟加拉護照，護照上顯示的持有人名稱是Uasha Chakma（一名表面上是在孟加拉出生的女子）。
14. 答辯人於1993年1月16日使用其孟加拉護照進入香港。基於她是一名香港永久性居民的妻子，她獲准許留在香港直至1993年4月16日。她逾期居留，並於1993年5月到醫院誕下女兒時被拘捕。該名女嬰名叫天惠（譯音）（Tin Wai），於1993年5月23日出生。梁偉明否認是女嬰的父親。
15. 1993年9月8日，答辯人與有關人員會面，並在警誡下表示，約於1991年年底，她在深圳與一名已婚香港永久性居民吳錦全（譯音）（Ng Kam Chuen）展開一段關係。1992年8月或左右，她發現自己懷有吳錦全的孩子。她不想在内地誕下非婚生子女，吳錦全於是安排她飛往孟加拉，並在當地與吳錦全的朋友梁偉明假結婚，梁偉明則爲此收取款項。這項安排的目的是要加強她是孟加拉公民的聲稱，而上述孟加拉護照便是證明文件。
16. 這説法與她後來於1996年2月6日指自己於1990年4月在内地與梁偉明結婚的説法不符。此外，經查核梁偉明的旅遊紀錄後顯示，他在1989年10月至1990年5月16日期間根本不曾離開香港。
17. 再者，答辯人在1996年2月6日的會面中承認，她於1995年1月29日被遣返内地後已沒有和梁偉明聯絡，也不知道他的下落。他們後來離婚。事實上，他們看來是爲了辦理離婚才見面。
18. 1996年9月，處長向北京公安部尋求協助。中國出入境管理局於1999年6月28日作書面回覆，確認答辯人的單程證是藉欺詐手段取得，並要求處長把她的登記作廢和盡快把她遣返内地。該份覆函附隨一封由大連市公安局發出的信函，當中指出答辯人和梁偉明的結婚證明書乃於1992年4月11日簽發。
19. 看來當答辯人於1999年9月3日獲准許在香港入境和逗留直至2005年6月8日的時候，處長知道中國出入境管理局已確認答辯人的單程證是藉欺詐手段取得。但這點對本案沒有影響。
20. 答辯人於1999年9月5日離開香港往内地。入境事務處無法與她聯絡。
21. 後來，答辯人於1999年10月4日企圖經羅湖進入香港時被入境事務處人員截停。她遭入境事務處根據《入境條例》第11(1)條拒絕給予入境准許，並獲通知將根據《入境條例》第18條被遣返内地。按照《入境條例》第32條，她被羈留以等候遣離。
22. 拒絕給予准許答辯人入境的決定，乃由羅湖管制站的高級入境事務主任林健怡（譯音）（Lam Kin Yee）先生根據入境事務主任黃樂華（譯音）（Wong Lok Wah）先生的建議作出。黃先生曾根據《入境條例》第4(1)條訊問答辯人。作出該決定的理由是：
(a) 内地機關以書面確認答辯人於1995年11月以欺詐手段取得她藉以定居香港的單程證，而答辯人在香港的居民身分應予撤銷；
(b) 根據第11(10)條，答辯人留在香港的准許，已隨着她於1999年9月5日離港而失效；及
(c) 答辯人以欺詐手段取得藉以進入香港定居的單程證，這令她在香港入境和留在香港的准許、她的身分證和兩本簽證身分書成為無效。
23. 至於哪一位入境事務處人員決定批准將答辯人羈留和根據第18條將她遣離，並不完全清楚。但這點並不重要，因爲該兩項決定是因應拒絕准許答辯人入境的決定而作出的。
24. 答辯人於1999年10月6日就上文第21及22段所提述的決定而展開司法覆核程序。翌日，原訟法庭法官司徒敬給予申請司法覆核的許可。答辯人在根據《入境條例》第36條作出擔保後獲釋。
25. 答辯人亦根據《入境條例》第53條向行政長官會同行政會議尋求覆核。行政長官會同行政會議維持將答辯人遣離的決定。
夏正民法官的判決
26. 夏正民法官於2000年6月29日宣告判決。他援引《入境條例》第11(10)條，裁定答辯人留在香港的准許已在她離港時隨即失效。夏正民法官的判決在時間上較本院在Gurung案的判決為先，因此他未能得悉本院在該案的裁決，即自《基本法》實施之後，第11(10)條不適用於行使旅行權利的永久性或非永久性居民。
27. 夏正民法官繼而裁定，由於答辯人並不享有在香港居住的存續權利，因此當她試圖回港便須重新申請准許。法官亦裁定，處長行使酌情權拒絕給予答辯人准許的決定並不存在Wednesbury案所界定的不合理。法官又裁定處長無責任按照「自然公義」原則行事以確保聆訊公平，並且駁回答辯人提出的兩項申請 — 即撤銷處長拒絕給予入境准許的命令和遣送令 — 兼下令答辯人支付訟費。
上訴法庭
28. 上訴法庭裁定，答辯人理應被視爲已獲准留在香港的人士，因此屬非永久性居民。法庭的結論是，根據Gurung案，第11(10)條並不適用於本案，而處長當時理應依循《入境條例》第11(6)條或第19條所訂明的程序行事。結果是有關決定缺乏理據支持。上訴法庭因此裁定上訴得直，並下令撤銷處長根據第11條拒絕給予入境准許的決定、批准羈留以等候遣離的決定以及將答辯人遣離香港的決定。
雙方在本上訴中提出的論據
29. 關於《基本法》第31條這爭議點，處長辯稱：
(1) 《基本法》第31條下的旅行自由只是賦予「香港居民」，不論其為永久性或非永久性居民；
(2) 《基本法》第24條界定非永久性居民為「有資格依照香港特別行政區法律取得香港居民身分證」的人；
(3) 答辯人不具有該「資格」，因爲她以欺詐手段取得單程證、該單程證是她獲准進入香港和獲得逗留期限的基礎，而該逗留期限則是她取得身分證的基礎；
(4) 結果是答辯人並非一名非永久性居民、《基本法》第31條不適用於本案，而《入境條例》第7、11(10)及18條適用。
處長的辯據隱含了以下主張：身分證本身並非證明其持有人具有非永久性居民身分的證據。然而，答辯人陳詞指身分證是證明其持有人具有非永久性居民身分的表面證據。
30. 答辯人的論據如下：
(1) 為符合《基本法》第35和39條以及透過《香港人權法案條例》（第383章）香港人權法案第10條而適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》（下稱「《國際公約》」）第14.1條的規定，任何人如質疑另一人的居民身分，必須在其裁決可受到司法覆核的法庭或審裁庭席前，按適當的標準證明該質疑者所提出的案由成立，而該法庭或審裁庭須根據事實作出判決，並須遵守「程序公平」規定；
(2) 香港身分證是證明其持有人具有非永久性居民身分的表面證據；
(3) 處長負有責任證明非法入境和逗留准許無效；
(4) 處長最低限度須按「彈性民事標準」證明其案由成立，而該標準乃指「在顧及須證明的事宜的嚴重性和某人是合法而非違法地行事的一般假設下的相對可能性衡量標準」（參閲英國上訴法院法官Hobhouse在R v. Home Secretary, Ex parte Rahman [1998] QB 136案第173頁C至D的判詞）；
(5) 《入境條例》第4(1)、7、11(1)、18和32條下的程序不適用於本案；及
(6) 政府和處長理應根據第11(6)和19條行事，該兩項條文訂明了適當程序，使答辯人可藉以質疑政府和處長所作的決定。
非永久性居民身分
31. 《基本法》第24條就香港特別行政區非永久性居民提供了定義。這類居民為
「有資格依照香港特別行政區法律取得香港居民身分證，但沒有居留權的人。」
雖然《基本法》第31條賦予非永久性居民若干權利和自由，包括「旅行和出入境的自由」，但他們的非永久性居民身分須取決於他們是否具備香港法律所訂明的資格。
32. 關於這些資格，有必要參看《人事登記條例》和《人事登記規例》。在香港境内的人，除非獲《人事登記條例》第3(1)條豁免或被排除，否則必須根據該條例登記。答辯人並沒有如此獲豁免或被排除。按該條例第3(2)條，登記申請須遵照根據第7條制定的規例所訂明的方式提出。
33. 《人事登記規例》第3(1)條規定，任何人如非獲豁免或被排除，均須申領身分證。申請登記或申領身分證的人須提供詳情，包括：
「(xi) 所持有的—
(A) 註有效力為他根據《入境條例》……獲批准留在香港的簽注的旅行證件；或
(B) 根據該條例發出的批准他留在香港的證件；
(xia)（凡申請人沒有香港居留權）根據《入境條例》……第11條就申請人施加的逗留條件（包括逗留期限）；……」
根據《人事登記規例》第4(1)(b)條，申請人須在表格上指定的位置「簽署，以確認……詳情内容屬實」。
34. 根據《人事登記規例》第19(2C)條，任何人在提供第4條所需的詳情時，作出明知在要項上虛假的陳述，或提供明知在要項上虛假的詳情，即屬犯罪，可處罰款及監禁兩年。根據第19(3)條，登記主任如有合理理由相信：
「(a) 任何身分證乃在犯第……(2C)款所指明的罪行下取得；或
(b) 某人管有一張身分證，而有人曾就該證犯第……(2C)款……所訂罪行，」
則登記主任可宣布該證無效，並令將該證交回給登記主任。
35. 在這方面，第19(3)條相當重要。它規定凡身分證的發出乃由提供欺詐性詳情所引致，則該證可被宣布無效。但直至這種宣布作出之前，有關身分證在各方面而言乃屬有效和具有效力。
36. 根據《人事登記條例》作出登記，後果是就有關身分證而向已登記的人施加法律責任。根據該條例第5(1)條，已登記的人必須使用發給他的身分證上所註明的名字，並須依照公職人員的要求，提供使該人員信納的身分證號碼。
身分證在法律上的重要性
37. 鑒於其本質、申請程序和作用，身分證表示官方承認和確認該證的持有人是香港居民、已符合登記的資格，以及（就非永久性居民而言）只要持有人於任何特定時間内獲准許留在香港的期限並未屆滿，則該人擁有香港非永久性居民身分。
38. 要承認的是，身分證在被宣布為無效之前乃屬有效，而且在符合上述條件下乃屬官方文件，承認和確認其持有人是香港居民，藉以顯示其持有人已符合登記所需的資格，而且（就非永久性居民而言）顯示持有人擁有香港非永久性居民身分。在假設《人事登記規例》第21及22條的規定能夠適用於屬法律程序和入境事務審裁處席前的程序的範圍以内及以外之下，承認身分證為上述官方文件並沒有與上述兩項條文的規定不符。
39. 處長的論調是，《基本法》第24條下對於非永久性居民類別的定義，乃是以他們是否有資格取得香港身分證作為參照，而非以他們是否持有香港身分證作爲參照。這一點實無可爭議。該定義的重點，在於把尚未持有身分證、但有資格依照香港法律取得身分證的人士包括在非永久性居民的類別之中。但這並不表示，單單由於《人事登記規例》第19(2C)及(3)條所提述的該種事實存在或可能存在，就使某人持有非永久性居民身分證一事全無幫助，即使其獲准許留在香港的期限在任何特定時間並未屆滿。《基本法》第31條將非永久性居民身分與香港法律連繫起來，而根據該等法律，直至按照該等法律採取適當步驟以證明答辯人缺乏相關資格之前，該人是獲承認為具有該等資格的。
《入境條例》
40. 處長的論調是，《入境條例》第7(1)條適用於答辯人。該條文規定：
「未獲入境事務主任或入境事務助理員准許的人，不得在香港入境……」
該條文列出若干例外情況，這些例外情況對答辯人並不適用。雖然在答辯人再次進入香港當時，她獲准許留在香港的期限並未屆滿，但處長辯稱，基於第11(10)條的效力，該准許在她之前離開香港後已告失效。第11(10)條是否對答辯人適用，乃取決於她為非永久性居民的身分。按Gurung案的判決，對於其獲准許逗留的期限並未屆滿的非永久性居民來説，在其行使《基本法》第31條下的旅行自由尋求再次進入香港時，第11(10)條對其不適用。
41. 接着的問題是：答辯人的非永久性居民身分，是否可按處長當時所採納的程序決定，即根據第4(1)條作出訊問、援引第7(1)、11(10)和18條，以及依據第26條將答辯人羈留。該等程序中的元素顯示有關條文的立法原意，即假如個案中的爭議關乎以下問題，則該等程序不適用：若然某人聲稱他擁有非永久性居民身分並以持有身分證作支持，而其獲准許留在香港的期限並未屆滿，則該人會否因爲入境事務處的人員認爲他留在香港的准許和其身分證的發出乃由欺詐或欺騙手段致使或受到該等手段影響，而不再享有該身分。
42. 《入境條例》的內容強烈顯示該種立法原意。首先，第4(1)(a)條下有關訊問的規定和第11(1)條下有關拒絕給予入境准許的規定，均沒有訂明任何符合「程序公平」要求的程序。該等條文沒有要求入境事務主任向有關個別人士給予通知、概述針對該名人士的指稱或給予該名人士答辯的機會。上述條文沒有訂明此等程序規定，這強烈地意味着有關程序的原意是只適用於簡單直接的案件，而非涉及居民身分爭議的重要案件。《入境條例》第27條加強本席這個看法。該條文賦權入境事務主任將一名根據第4(1)(a)條接受訊問的人羈留，但把羈留期限制至最多不超過48小時，即可羈留不超過24小時以等候訊問，及可進一步羈留不超過24小時，以等候當局作出准許或拒絕准許他入境的決定。在好像本案般涉及居民身分爭議的案件中，該爭議往往相當複雜，涉及作出查訊和從其他司法管轄區獲取證據。實際上，往往不可能要在48小時内解決這類爭議。
43. 其次，第4(1)(a)、7(1)、11(10)、18和26條下的程序，與第19條就根據該條文發出遣送離境令而訂明的程序形成對比。第19(5)條規定，處長須安排在切實可行範圍内盡快將通知書送達遣送離境令所針對的人，告知他 —
(a) 發出該令的理由；及
(b) 倘他意欲提出上訴，則須在接獲該令的通知書後24小時内向入境事務主任或入境事務助理員發出通知書，説明上訴理由及所倚賴的事實。
根據第19條發出的遣送離境令所針對的人，可以下述理由向根據第53F條設立的入境事務審裁處提出上訴 —
「在發出遣送離境令當日他已獲入境事務處處長准許留在香港。」
第19條的程序不但提供了處長所採用的程序中欠缺的保障，而且訂明有關爭議須由一個類似司法審裁處根據事實作出裁決。
44. 《入境條例》容許入境事務主任根據第7(1)條作出拒絕給予入境准許的決定，並容許入境事務主任或總入境事務助理員根據第18條作出決定。雖然可預期像本案般難以作出的決定將交由高級入境事務主任作出，以配合良好的行政機制，但重點仍然在於立法機關就最終作出遣離香港令訂定了不同的程序。以作出第18條的遣送令告終的程序，容許由較低級的人員作出決定，並適宜用於簡單直接的案件。另一項以作出第19條的遣送令告終的程序，規定由高級人員作出決定，並提供了實質保障，適宜用作裁決涉及身分（不論是永久性還是非永久性居民身分）的聲稱的案件。
45. 因此，按照《入境條例》和《人事登記條例》及《人事登記規例》的釋義，處長所採用的程序未獲《入境條例》授權。相反的說法將令人感到意外。要不是答辯人憑藉其獲准許留港及其身分證而享有非永久性居民身分，從而尋求行使其在《基本法》下受憲法保障的旅行自由，處長根本不可能引用第4(1)(a)、11和18條，而不得不訴諸提供各種保障的第19條。
46. 在涉案情況下，處長的行動相當於干擾答辯人行使其受憲法保障的旅行自由。這是因爲該等行動是基於一個行政決定，即認爲她留在香港的准許是藉欺詐手段獲得，而作出該項決定前所採用的程序，並未有包含和提供各種適用於裁決《基本法》下涉及身分這重要爭議的保障。由於未有按照適當程序裁決該項爭議，所以不准許答辯人進入香港是干擾她在《基本法》下受憲法保障的旅行自由。
結論
47. 基於上述理由，本宗上訴應予駁回，上訴人須支付訟費。本席亦命令按《法律援助規例》評定答辯人的訟費。
終審法院首席法官李國能：
48. 本院一致駁回本宗上訴兼判訟費，並命令按《法律援助規例》評定答辯人的訟費。
（李國能）
終審法院首席法官 |
（包致金）
終審法院常任法官 |
（陳兆愷）
終審法院常任法官 |
（李義）
終審法院常任法官 |
（梅師賢爵士）
終審法院非常任法官 |
上訴人：由律政司延聘御用大律師David Pannick先生及資深大律師馬思能先生代表。
答辯人：由法律援助署指派、葉偉全律師事務所延聘資深大律師戴啓思先生及大律師潘熙先生代表。
[本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。]
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