陳尊 及 九廣鐵路公司及另一人

HCAL110/2004

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

憲法及行政訴訟2004年第110號

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判決書

1. 申請人要求給予許可，就政府徵用土地作西北鐵路發展工程之用引起的補償問題，尋求司法覆核。

事實背景

2. 申請人前在元朗八鄉若干地段種植朱頂蘭花。由於受西北鐵路發展計劃影響，該等土地在1999年為政府徵用。就土地上農作物的損失，政府曾向申請人提出特惠津貼賠償，賠償率是按所涉土地面積作基準。申請人不同意以種植面積作計算基準，認為特惠津貼應按土地上種植物的數量計算。

3. 政府所持的理由是，自漁農自然護理署(“漁農署”)在1997年首次發現有以大田種植朱頂蘭花後，便着手搜集資料，以便把特惠津貼率由按種植物數量改為按種植面積計算。新計算機制(即以面積計算)最終在1998年9月1日獲核准落實使用。有關西北鐵路徵地第一期工程是在1998年10月16日刊憲，因此向申請人提供的特惠津貼應以該日適用和有效的計算率作出。

4. 申請人則認為早在1998年8月時，鐵路公司已按漁農署訂下的工作制度，派員在種植地上點算和記錄青苗數量。由於點算是在改變計算特惠津貼率機制之前已展開，因此應沿用舊有機制，按種植物數量計算特惠津貼。

5. 申請人與政府就特惠津貼率的問題一直存在分歧。從申請人本案存檔的文件得見，申請人最遲在1999年2月便已透過其代表律師向漁農署提出查詢。之後申請人也曾透過立法會秘書處和立法會議員多番去信漁農署、地政總署和九廣鐵路公司質詢特惠津貼率的計算機制。

6. 其後，申請人聯同另一位鄧先生在土地審裁處提出LDMR36/2000和LDMR38/2000兩宗申請，就元朗第106和113地段上的部份土地向運輸司(前稱)要求因徵地須付的補償額。LDMR36/2000一案在雙方達成庭外和解後結案。至於LDMR38/2000一案，土地審裁處在審訊後，就補償額作出裁決。就此申請人和鄧先生向上訴法庭提出上訴，案件編號為CACV81/2003。上訴在2004年4月6日遭駁回。申請人現正申請許可，以便向終審法院提出上訴。

7. 申請人表示，是次司法覆核申請不涉上述案件中的土地。由於申請人在表格86A和所有存檔的誓章中都沒有說明是次申請涉及甚麼土地，本席在許可聆訊時指示申請人在7天內存檔補充誓章，清楚說明本申請是關乎什麼土地和把聆訊時才提出的文件副本列為證物。申請人其後在2004年11月1日存檔第4份誓章，但誓章中沒有提及本申請是關乎甚麼土地，也沒有把在聆訊時才提交的文件的副本夾附成為證物。誓章所夾附的是多份「作物記錄」 (Field Record Sheet)，它們卻都是在1998年9月7日和21日和1999年1月21至23日填寫的，而非在1998年9月1日前的點算記錄，表面看來與本申請所述的事情沒有明顯關連。申請人指是次申請不涉土地審裁處案件所涵蓋的土地的說法，在本案中沒有證據可予支持。

8. 2004年5月6日申請人提出HCAL58/2004一案，要求批予許可，針對漁農署署長的決定提出司法覆核申請。法庭經考慮有關文件後，在5月10日拒絕批予許可。申請人現正就此向上訴法庭提出上訴。

9. 2004年9月27日，申請人提出本案，要求批予許可，針對「九廣鐵路西鐵公司」提出司法覆核申請。申請人在表格86A要求給予聆訊。

擬提出司法覆核的對象、決定和濟助

10. 申請人在表格86A中指明的答辯人是「九廣鐵路西鐵公司」，在文件中亦多次提及「西鐵公司」，相信申請人本意是指負責發展西北鐵路的「九廣鐵路公司」。「西鐵公司」並不存在。

11. 申請人在2004年10月5日存檔第二份誓章，要求加入地政總署作為第二答辯人。申請人在許可聆訊時解釋，這是因為特惠津貼的政策和執行是由地政總署負責。申請人表示他並不知悉特惠津貼金或補償金是由政府還是由九廣鐵路公司支付。

12. 申請人在聆訊時也提交了一封由九廣鐵路公司2004年7月13日發出的信件。這封信是發予一直協助申請人的立法會議員。信中指出「因西鐵項目而進行的收地賠償乃全權由香港特別行政區政府負責」，和「釐定賠償方法及計算賠償全權由地政總署決定」。

13. 從申請人在本案所提交的資料，和有鑑於申請是針對特惠津貼金的計算機制，本席批准申請人的申請，修改表格86A如下：

(1)	在案件標題部份，刪去「九廣鐵路西鐵公司」中「西鐵」兩個字，並加入「地政總署」作為第二答辯人；
(2)	在「就之尋求濟助的裁決、命令、決定或其他法律程序」一欄，刪去「西鐵公司」，改以「答辯人」替代；
(3)	在「所尋求的濟助」一欄中第2項，刪去「西鐵公司」，改以「答辯人」替代。

14. 申請人在聆訊時也表明，他所要求覆核的是有關更改特惠津貼率的計算基準的決定，和在他的個案中引用新計算機制的決定。申請人一方面認為他的特惠津貼應沿用種植物數量的舊計算方法；另一方面亦認為按種稙面積的新計算方法，在釐定每方公呎的賠償率時，受不實資料誤導而出現賠償率偏低的情況。故此申請人同時要求答辯人提供1998年制定新賠償率計算方法時的有關數據和文件。

判決理由

(1)     逾時提出申請

15. 申請人擬覆核的決定和事項是在1998年發生 ，距提出本申請之日已有5年多。《高等法院規則》第53號命令第4條規則規定，司法覆核的申請應從速提出，及最遲應在申請理由首次出現的日期起計3個月內提出。《高等法院條例》第21K(6)條也規定，如申請一方有不當延遲，對其他人造成實質困難或構成損害，或會有損良好行政運作，法院可拒絕批予司法覆核申請許可或所尋求之濟助。

16. 申請人的申請明顯逾期，而且屬十分嚴重的延遲。申請人在其表格86A和存檔的誓章中均沒有就延遲的原因作出解釋。在許可聆訊時，申請人表示他自1998年起為補償一事與政府一直談不攏，後來向立法會秘書處和立法會議員尋求援助，但也解決不了。在2001年時立法會議員建議他在法院提出訴訟，以解決補償事宜。申請人遂在2001年申請法律援助，以提出司法覆核申請，但申請不成功，而且就此與法律援助處糾纏不清。法律援助處在2003年甚至按《法律援助條例》發出禁制令，禁止申請人在3年內重提法援申請。有關禁令在今年初解除。他在個多月前獲得法援，以申請許可，就CACV81/2003的判決上訴終審法院。就HCAL57/2004司法覆核申請的上訴，他仍未取得法援。至於本案，申請人則未有申請法援。但申請人表示如獲批予許可，會申請法援。申請人也表示是因為沒有法律援助，而且不諳法律，所以延誤了申請司法覆核。

17. 本席認為申請人所述的情況不構成法律上可接納的良好解說理由。首先，申請人最遲在2001年便已知悉申請司法覆核的司法程序，亦已決定採用此程序。其次，申請人自1999年已聘用私人律師協助處理收地補償一事。在土地審裁處提出的兩宗申請和其後的上訴案件中，申請人都是透過自己聘用的律師和大律師代表行事。因此申請人並非沒有獲得法律意見或專業協助的機會。再者，申請人在本年5月和9月分別提出HCAL57/2004和本申請時，也沒有取得法援。申請人並沒有解釋何以他不能在更早的時間自行提出申請。故此，不諳法律和沒有法援都不構成沒有從速作出司法覆核申請的合理原因。

18. 申請人現時擬司法覆核的補償計算機制屬一項政府政策，自1998年至今已實施6年之久，在現時才予以覆核明顯會有損良好行政運作。因此，單就申請人的申請涉不當延遲，許可申請便得予以駁回。

(2)     重覆申請

19. 申請人不爭議在提出HCAL57/2004一案時，本可一併申請覆核地政總署署長在制定和實行特惠津貼率的決定。事實上，早於1999年透過立法會秘書處安排的會議，地政總署的職員便已牽涉在內，有份出席會議和解答有關特惠津貼率等事宜的查詢。申請人在許可聆訊中表示因為不懂法律所以分兩案提出司法覆核申請。然而，這不構成法律上可接受的解釋。申請人就同一事由重覆提起申請和訴訟，雖是涉不同答辯人，但也構成不正當使用司法程序。

(3)     適當司法程序

20. 《土地審裁處條例》第8(1)和(2)條規定土定審裁處可就土地的强制性徵用所引致的補償額作出釐定。政府在徵地作基本建設或其他發展用途時，可向受影響人士提出特惠津貼或補償，若受影響人士不滿意特惠津貼或補償額，應在土地審裁處提出申索，由審裁處釐定補償額。本案申請人在2000年亦曾按此在土地審裁處就部份被徵用的土地提出申索。

21. 申請人在許可聆訊時表示，他沒有就餘下被徵用的種植地補償額的問題向土地審裁處提出申索，是因為他不滿意審裁處之前的裁決結果。換而言之，申索人就補償額一事並非別無其他司法程序可循，以致必須提出司法覆核申請尋求濟助。

22. 然而，申請人在聆訊後存檔的第四份誓章卻改稱他有部份個案不合符申請法例賠償的資格，所以唯一可選擇的是收取特惠津貼。如前所述，申請人在所有存檔的文件和誓章中，完全沒有說明現時申請所涉的是甚麼土地，也沒有具體說明是怎樣不合符申請法例許可的賠償。申請人在第四份誓章中亦沒有解釋何以誓章中的說法與聆訊的說法會廻然不同。

23. 是否批予司法覆核申請所尋求的濟助屬法庭酌情權力範圍。在一般情況下，若申請人有其他可行渠道或司法程序尋求解決或濟助，他應先採用該等可行渠道或程序。若他在沒有良好原因下，不循其他可行渠道或程序尋求濟助，則法庭可拒絕司法覆核申請或頒予所尋求之濟助。

24. 本案申請人爭議的主體是政府徵地所需給予的補償額。一般而言，土地被徵用者可選擇接受政府提出的特惠津貼，或是由土地審裁處按法律規定對補償金作出判定。本申請現有的證據和資料不顯示申請人的情況屬例外者。表面看來，申請人是不滿特惠津貼率，但卻不願意把補償額交土地審裁處判定，反而堅持政府應提更高的特惠津貼。其原因似乎僅是因為審裁處按法律判定的補償額太低。申請人之提出本司法覆核，看來不是因為他除特惠津貼外，完全沒有資格得到按法律規定計算的補償金。在此情況下，申請人是錯用司法覆核申請的司法程序。法庭因而不應行使酌情權批予許可進行司法覆核申請或所尋求的濟助。

25. 再者，從申請人提交的申請文件和聆訊時的陳述，申請人提出本申請其中一個主要目的是要有關政府部門和九廣鐵路公司披露文件和資料，從而得知1998年9月1日起實行的新特惠津貼率是如何達致。申請人表示這是因為過往去信有關部門和鐵路公司索取資料都得不到回應。事實上，漁農處、地政總署和鐵路公司曾就申請人透過其他人士或機構發出的信件作出回覆，但申請人認為該等回覆不能全面解答他的查詢或是不能使他信服。不管如何，在本案的情況下，藉提出司法覆核申請以圖迫使答辯人作出文件或其他資料的披露，並非恰當，是不適當行使司法覆核申請的程序。

26. 此外，雖然申請人稱本申請不涉土地審裁處案件所涵蓋的土地，但本案沒有證據可予支持。若然本申請所涉土地與土地審裁處案件所涉土地有所重覆，則特惠津貼計算機制的制定和應定已沒有實質意義，屬學術性問題。法庭因而也不應批予進行司法覆核申請許可。

總結

27. 基於上述各項原因，本席拒絕批予司法覆核申請的許可。