地政總署署長 對 YIN SHUEN ENTERPRISES LTD及另一人

[Chinese Translation – 中譯本]

FACV 2 & 3/2002

（綜合處理）

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2002年第2及3號

（原高院上訴法庭民事上訴2001年第376及1636號）

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判 案 書

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終審法院常任法官包致金：

1. 任何被強制取去財產的人，在憲法下均有權根據該財產的“實際價值”得到補償。《基本法》第105條如此規定，從而固守《中英聯合聲明》附件一第六節所作的承諾。在這種情況下，《中英聯合聲明》和《基本法》在維護香港回歸前的制度方面的角色，令代表地政總署署長的資深大律師鄧國楨先生曾一度陳詞指回歸前的法律一律不受制於根據第105條而進行的違憲審查。此說低估了《基本法》可觸及的範圍，其延伸至超出維護原有權利並兼容賦予新權利。舉例說，我等曾在Gurung Kesh Bahadur v. Director of Immigration [2002] 2 HKLRD 775一案中裁定，《基本法》第31條賦予附加於回歸前制定的《人權法案》所賦予的權利之外的權利。《收回土地條例》（香港法例第124章）第12(c)條訂明不得因“預期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續發或延續任何特許、許可、契約或許可證”而給予補償。鄧先生明智地不堅持陳詞指第12(c)條不受制於根據第105條而進行的違憲審查。他反而集中提出一項有力的論點，即第12(c)條所排除的純粹是一種往往使土地價格虛增的投機成分，而這種排除與按照收回物業的實際價值給予補償的規定相符。基於本院非常任法官苗禮治勳爵所述的理由，本席接納上述論點，而本席亦贊同苗禮治勳爵的判決。

終審法院常任法官陳兆愷：

2. 本席同意本院非常任法官苗禮治勳爵的判決。

終審法院非常任法官邵祺：

3. 本席同意本院非常任法官苗禮治勳爵的判決。

終審法院非常任法官黎守律：

4. 本席同意本院非常任法官苗禮治勳爵的判決。

終審法院非常任法官苗禮治勳爵：

5. 這兩宗上訴提出一項重要的原則性爭議點，其關乎根據《收回土地條例》（香港法例第124章）（“該條例”）評定須付的收地補償額。這兩宗上訴提出相同的爭議點，亦已合併聆訊。兩案各涉及具有重大發展潛力的土地，但該土地是根據政府租契持有，而租契條款訂明不容許興建建築物。問題是：假如有證據顯示買家在期望或預期取得修改相關租契條款下願意支付較所涉土地在受到該等限制下的價值為高的價格，則須付的收地補償額應否反映該較高的價格？這問題取決於該條例第12(c)條的涵義和效力。

該條例

6. 該條例第10條載有評定收地補償額的總則。該項條文的關鍵内容如下：

“10. 土地審裁處裁定政府須支付的補償

(1) 對於根據第6(3)或8(2)條向土地審裁處呈交的申索，該審裁處須根據申索人因申索內所指明的土地被收回而蒙受的損失或損害，裁定須支付的補償額（如有的話）。

(2) 土地審裁處裁定根據第(1)款須支付的補償額（如有的話）時，須以下列各項為基準 —

(a)  被收回的土地及其上的任何建築物在收地當日的價值……”

7. 第12條對第10條作補充，規定如下：

“12. 裁定補償的附加規則

在裁定根據本條例須支付的補償時 —

(a) 不得因收地屬強制性而予以任何寬容；

(aa) 如有關土地所在的地區、地帶或區域是已預留或劃出作《城市規劃條例》（第131章）第4(1)(a)、(c)、(d)、(e)、(f)、(g)、(h)或(i)條所指明的用途，或該土地受該等地區、地帶或區域影響，則不得將此事實作為考慮之列；

(b) 凡根據政府租契持有土地而不按照政府租契的條款使用土地，則不得就該項使用給予補償；

(c) 不得因預期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續發或延續任何特許、許可、契約或許可證而給予補償：

但如屬以下情況，即是若非因該土地被收回，便可按應有權利確使任何特許、許可、契約或許可證獲批出、續發或延續者，則本段對該情況不適用；及

(d) 除第11條及本條(aa)、(b)及(c)段另有規定外，被收回土地的價值，須被視為由自願的賣家在公開市場出售該土地而預期變現可得的款額。”

涉案事實

8. 涉案事實已在有關的土地審裁處判案書及上訴法庭判案書中詳述，本席在此不贅。每宗案件所涉的土地位於新界，於1999年被收回作公共房屋用途，之前屬未開發農地，而當時正空置或用作露天存放地。有關土地靠近市區並接通臨街道路，適宜作住宅發展，而事實上亦已區劃作住宅用途。各案所涉土地均是根據官契（現稱政府租契）持有，各自獲批租爲農地或花園地，並受制於限制性契諾，包括(i)一項用途契諾，訂明禁止把該土地用作除農地或花園地以外的建築用途；及(ii)一項建築契諾，訂明未經官方（現稱政府）測量師批准，不得在有關土地上興建任何建築物。

下級法庭的各項裁決

9. 本案兩名申索人所提供的各項可資比較值受到政府的估價師質疑，理由之一是指該等已付價格中有很大成分是他所稱的“期望價值”，即是說買家因期望或預期取得修改租契條款以容許發展，而願意支付較該土地在租契容許的用途下的市價為高的金額。他辯稱該等可資比較值應不予理會，因爲該條例第12(c)條將有關土地價值中的這項成分從可獲補償的範圍排除。

10. 這項論據在各案中均遭審裁處拒絕接納。審裁處按眾申索人所提供的各項可資比較值作出評定，並認爲這是完全可接受的。審裁處既無裁定該等價格是否包含“期望價值”成分，亦無作出調整以反映該成分；審裁處採取的觀點是，申索人有權獲得十足反映該土地的發展潛力的補償，即使這潛力在未取得修改有關租契條款之前不能變現，而申索人不享有法律權利獲准如此修改，情況亦然。

11. 上訴法庭（上訴法庭副庭長羅傑志、上訴法庭法官郭美超及原訟法庭法官鍾安德）駁回該兩宗上訴。該庭一再強調此事實：眾申索人有權按照他們的土地在具備所有使其宜作發展的自然屬性下的内在價值而獲得補償。該庭裁定第12(c)條並不影響這項原則，因爲該項條文純粹排除就下述土地權益的補償，即申索人在收地日期當時並不擁有的、但假如該土地無被收回則該人原可能預期將於日後取得的任何預期獲得或頗有可能獲得的土地權益。該項條文沒有偏離英格蘭或其他普通法司法管轄區在管轄補償額評定方面的原則。這並不意味著租契條款應不予理會。但眾申索人提供的各項可資比較值所涉土地乃根據類似的租契持有並受類似限制。因此，該等可資比較值可直接用作比較，而該等已付價格必已充分顧及取得修改有關限制的機會以及因修改該等限制而須付地價一事。

“公平的補償”：等價原則

12. 在Director of Buildings and Lands v. Shun Fung Ironworks Ltd [1995] 2 AC 111案第124至125頁，李啟新勳爵描述各項管轄評定強制取得或收回土地的補償額的基本原則。他指出，“一般而言”，

“被收回土地的價值，乃被視為一名自願的賣家在公開市場出售該土地而預期可得的款額：第12(d)條。”

他隨後表示：

“在香港及英格蘭，此等規定旨在為被強制取去其土地的申索人提供公平的補償。這間或稱爲等價原則。估價不得因收回或徵用土地的強制性質而獲較寬鬆處理；土地是按照其若由一名自願而非不自願的賣家出售而預期可得的價格來估價。但除此等約制外，申索人有權就其損失獲得公平及十足的補償。反過來說，“公平補償”概念所蘊含的推論是，申索人無權收取多於公平的補償：當事人有權就可公平地歸因於其土地被取去而蒙受的損失而得到補償，但無權獲得任何更大的款額。所有補償申索的成敗，最終全繫於這項包含上述兩方面的檢驗準則。”

13. 然而，誠如李啟新勳爵承認，儘管“一般而言”土地的公開市場價值是衡量公平補償的標準，但這並非毫無例外地適用。間或也許有充分理由偏離公開市場價值。事實上，第12(d)條受限於例外情況，尤其是第12(b)及12(c)條，而此等條文表明，立法機關認爲收回土地的主管當局在若干特定情況下無須支付所涉土地的公開市場價值。

14. 買家往往願意支付多於按土地的内在價值而應付的價格。因此，該土地就可能被用作非法或不符合規定的用途。在自由市場，買家可能由於期望或預期目前的用途將繼續獲得容忍而願意購買這種土地。此等買家可能願意支付較原本應付的為高的價格。然而，政府在收回該土地時顯然應無須按此基礎支付補償。故此，假如根據租契持有的土地現時被用作非法或有違租契條款的用途，則第11(3)(a)及12(b)條禁止基於該用途評定補償額。這意味著申索人所收取的補償很可能少於他可在公開市場收取的；但這並非不公平。

15. 另一例子是，買家可能因為預期他將於適當時間取得有關租契續期而願意支付高於現有租契的價值，向當時租客購買短期租約。然而，若該土地被強制徵用或收回，則在評定補償額時不得計算這種可能性，即使這意味著申索人就其權益而收取的補償很可能少於他原可藉在公開市場銷售而取得的，情況亦然：參閲案例Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow (1904) 5F 1174（蘇格蘭最高民事法庭）。同樣，這並非不公平。第12(c)條使這項原則具有法定效力。本院在這兩宗上訴中所要裁決的問題，是該條文的效力是否不僅於此。

16. 在Suen Sun-yau v. Director of Buildings and Lands [1991] HKDCLR 33案第41頁，土地審裁處法官高義敦描述了在公開市場上的買家可能願意打算支付高於土地的内在價值的另一種情況。高義敦法官認同，根據訂明用途限制的官契持有土地的擁有人，不享有法律權利改變土地用途。法官繼而補充說﹕

“市場現實是買家願意購買具非農業潛力的農業用地，並接受在取得所需的改變用途方面的風險。MacNaughton先生同意這種情況在市場上相當普遍。正是爲此原因，他拒絕接納陳先生所提供的六項農業用地可資比較值，因爲各項皆包含在農業用途的價值以外的成分，理由為買家期望可取得用途上的改變。根據呈堂證據，本席信納，鑒於其面積及位置，第22號地段適合作住宅用途。本席理解到，對於用途上的任何改變，任何買家均須取得官方批准，亦可能須繳付地價和遵從其他條件。然而，本席同樣信納，一名完全知悉該等風險的買家將願意支付高於僅為農業用地的市值，購買具有這種非農業潛力的土地。在強制收地的情況下，土地擁有人有權享有包括該等潛力的利益在内的土地現值。”（斜體後加，以資強調）

本案所涉的問題是﹕究竟高義敦法官指在此等情況下申索人有權得到按照公開市場價值評定的補償這説法正確，抑或第12(c)條的效力是規定在計算該價值時排除該投機成分？

第12(c)條在何等法律背景下制定？

17. 第12(c)條須按其法律背景及事實背景理解。英國法例中沒有與此對應的條文。這項條文是於1922年藉修訂引入，當時就其他方面而言，關乎強制性徵用土地的補償的香港法律與英國法律以至英聯邦其他地方的法律大致相同。有關的英國法律原則可撮述如下：

1. 土地價值是對於申索人的價值，而不是對於徵用土地的主管當局的價值：參閲Re Lucas and Chesterfield Gas and Water Board [1909] 1 KB 16案第29頁， 按上訴法院法官Fletcher Moulton所言；Re South Eastern Railway Co. and London CountyCouncil’s Contract [1915] 2 Ch 252案第258至259頁，按Eve法官所言。

2. 土地價值雖是普遍説法，但被取去的財產 — 也就是補償的主體 — 並不是實體土地本身，而是申索人在該土地的產業權及權益。這解釋了爲何正在佔用物業的租客有權就其租契獲得補償，但無權就其租契獲續期的機會而獲得補償：這是Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow案中的真正判決理由。

3. 在替所涉土地估價時，不但要參照其目前用途，還必須參照其可合法地用於的任何潛在用途：參閲Horn v. Sunderland Corporation [1941] 2 KB 26案，案中適宜發展的農地是按建築用地的基礎估價；Raja Vyricherla Narayana Gajapatiraju v. Revenue Divisional Officer, Vizagapatam [1939] AC 302案；及Maori Trustee v. Ministry of Works [1959] AC 1案，案中適宜細分的不分割土地是要按其在收地當日的狀況估價，意指在估價時將該土地視為不分割土地，但考慮到其適宜細分一事。

4. 假如土地受到各項足以影響其價值的限制，則申索人無權按該土地在不受限制下的價值獲得補償。然而，在有必要考慮到該等限制存在的同時，亦必須考慮到取得解除或修改該等限制的可能性：參閲案例Corrie v. MacDermott [1914] AC 1056。在這種情況下，還必須考慮到為取得任何所需的同意而涉及的費用及風險和延誤：參閲案例Maori Trustee v. Ministry of Works。

18. 因此，在沒有第12(c)條的情況下，所涉土地的補償額會首先以該等土地在相關租契限制下的價值為基礎。但同時不僅要顧及政府是否相當有可能批准修改租契條款，因為該等土地在缺乏上述修改下將無法體現其發展潛力；而且要顧及用於取得上述修改的費用，包括可能要按政府要求而支付地價，作爲上述修改的代價。

19. 在這階段另有兩方面相關的考慮。首先，官契内的用途契諾是絕對的。此等契諾並不帶有任何要求官方不得無理地不給予同意的約制；香港的法規亦沒有對租契内的用途契諾施加此等要求。其次，政府在決定是否批予或不給予同意修改租契條款時，並不是在行使公法下的職能，而是以業主這一私人身分行事：參閲案例Hang Wah Chong Investment Co. Ltd v. Attorney-General [1981] HKLR 336（樞密院）。因此，政府享有絕對權利選擇因批予修改租契條款而要求支付不論如何大額的地價，或選擇完全不給予同意，不論該決定是何等不合理：參閲案例Viscount Tredegar v. Harwood [1929] AC 72。

第12(c)條在何等事實背景下制定？

20. 上訴法庭指出，新界於1922年是極度鄉郊地區，大部分土地均專用於農耕及由小佃農佔用。然而，促使制定涉案法例的其實並不是新界的狀況，而是適值土地價格因投機活動而急升的九龍區的極速發展。當時香港土地的銷售及處置是由香港總督在來自王權的《英皇制誥》授權下命令進行，而法規並沒有以任何方式局限可能在批出土地或批准改變用途上施加的條件。1939年之前，香港並沒有城市規劃法例。香港政府藉著行使作爲在這片昔日的英國殖民地上幾乎所有土地的地主的權利，對土地發展行使控制權。土地幾乎一律批租作為農業用地或建築用地兩者之一，政府亦因而收取相應的不同租費。就修改租契條款而收取地價，並非政府當時的通常做法，但政府有法律權利這樣做。政府當時是否慣常就此增收租費，不得而知，但這原會是政府可妥為採取的做法。

21. 第12(c)條就是在這背景下，於1922年引入。按照在香港採用的通常做法，當時有關條例草案附有《解説備忘錄》，解釋該草案的目的和原因。這種文件向來可獲接納，但不是為着詮釋相關法規的字句，而是作為證據證明建議中法規旨在補救的損害：參閲案例Elson-Vernon Knitters Ltd v. Sino-Indo-American Spinners Ltd [1972] HKLR 468; Westminster City Council v. National Asylum Support Service [2002] 4 All ER 654。誠如Steyn勳爵在後者案例第657頁闡釋：

“……在考慮有關文字所涉的客觀情況之前，毋須證實文字帶有含糊之處。……只要有關的解説摘要對於該項法規客觀上的來龍去脈或環境以及該項法規所針對的損害提供指引，這種資料就因而例必可獲接納以協助進行詮釋。此等資料可就其按常理所具有的價值而獲接納。……若資料用作此目的，則不牽涉上議院法官在近期判詞中對於使用議事錄資料以協助詮釋一事表示保留的意見：參閲案例R v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, ex parte Spath Holme Ltd [2001] 2 AC 349第407頁; Robinson v. Secretary of State for Northern Ireland [2002] UKHL 32, The Times, 2002年7月26日，尤其按賀輔明勳爵在其判詞第40段所言。在此基礎上，亦不牽涉本席在判案以外的場合提出的各項憲法論點：參閲文獻“Pepper v Hart: A Re-Examination” (2001) 21 Oxford Journal of Legal Studies第59頁。”

22. 這種證據只可獲接納作有限用途，即讓法庭理解有關法規在何等事實背景下制定及該法規針對何等損害。這有別於把行政機關就法例用語的涵義及效力而作出的陳述視為反映立法機關的意願。然而，在可容許的範圍内，可獲接納的證據並不局限於《目的及理由解説備忘錄》，而必須按理延展至包括各名部門首長在提交條例草案時的解説。

23. 附隨1922年該條例草案的《解説備忘錄》内容如下：

“1. 本條例旨在清楚表明，在根據《收回官地條例》收回土地的情況下，不得就純粹預期或頗有可能出現的情況而給予補償。舉例說，根據一份訂明除獲官方特許外不得興建建築物的官契持有農地的擁有人，不得因假如該土地沒有被收回便可能會在某時取得該特許而收取任何補償。這項原則並非前所未有，而且正在英格蘭根據《土地條款綜合法令》生效；而看來十分合理的是，社會不應要就申索人根本不可能強制執行的這種純可能性而支付補償。

2. 在這一點上尋求修訂1921年第14號法例的原因是，雖然該法例訂立應以土地市價為補償基礎的總則，但以農地為例，情況似乎是投機者往往願意支付高於該土地作農業用的價值，因他們期望可獲准將該土地轉爲建築用地。這類個案的申索人無疑會辯稱，投機者所提出的價格構成或正是證明市價高於該土地作爲農地的實際價值的證據。這情形更大有可能出現在即將由政府發展作建築用途的地區，而假如以上述辯據為準，則結果是社會將要為該土地支付經大幅提高的價格，縱使該較高的價格純粹建基於僅是有可能發生且政府有絕對酌情權拒批的土地用途轉換。這將令發展費用更高昂及新發展物業的租金提升，甚至可能會導致個別地區完全停止發展。

3. 因此，本條例草案的用意是規定以市價為補償基礎的規則須受限於另一規則，即不得因上述一類純粹可能性而給予補償。

4. 為便利起見，1921年第14號法例第2條須整條予以廢除並重新制定，但實際上，經替代的條文中唯一的新部分是第(c)段。”

24. 律政司向立法局提交條例草案時重申上述解釋，並補充說：

“甚爲常見的是，在農地個案中，投機者在抱有他們或其買家可能會獲准將該土地轉爲建築用地的期望下，願意支付遠高於該土地作爲農地用途的價值。這些投機者的行徑固然製造了虛假市價，而一旦收地，仲裁者便被要求在該虛假市價的基礎上判給補償。這種情況尤其在政府即將設計及發展土地作建築用途的個案中出現……本人只想補充說，這項禁止就僅是頗有可能或預期的情況而獲得補償的原則並非在此新創的原則，而是在英格蘭正根據《土地條款綜合法令》生效的原則。”

25. 就上述各個段落而言有，應當注意兩點。第一，政府所關注的情況是，買家雖然無意圖或無能力自行發展土地，但仍願意支付投機價格，因為他們預期政府會收回土地並將之作為免受租契内任何限制的建築用地發展。這個問題的補救方法是在評定補償額時排除投機成分。第二，與立法局所獲悉的相反，當時並無任何與第12(c)條直接對應的英國法規條文。看來有關參考資料相當可能是指案例Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow，案中將取得租約續期的可能性被描述為僅是有機會發生的情況。然而，該案訂立的原則是只限於就所取去的權益而支付補償。這並不排除就足以影響該權益的價值的機會而支付補償。至於新增的第12(c)條，在其訂明不得因有可能獲准修改據之持有所涉土地的租契的條款而給予補償的情況下，該條文較同時代的英國法律更進一步。另一方面，這符合以下原則：土地價值是對於土地在其手上之時用途受到限制的申索人的價值，而不是對於土地在其手上之時用途不受限制的徵地或收地主管當局的價值。再者，若然新增的第12(c)條只限於將Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow案所訂立的原則制定為法規，則這不但多此一舉，而且未能補救該條文所針對的損害。

26. 時移勢易，現今的事實環境已不再與1922年的相同。現今城市發展通常不是由政府在收地後承擔，而是交由私人發展商進行，而他們負責尋求任何所需的租契條款修改。自1950年代起，政府已就批准修改官契條款而收取地價，而多年來政府的政策是收取有關土地在受到用途限制下的價值與在修改官契條款後的價值之間的十足差額。此舉是否恆常成功，固然另作別論；但其結果是，買家不再投機在政府將會收地這個可能性上，反而投機在政府收取的地價不完全反映有關修改的價值之上。升市時，買家可能認爲政府相當可能落後於大市，而市場越蓬勃，投機空間就越大。

27. 政府收取有關修改的全部價值的權利從未受質疑，亦不可能受質疑。政府的政策體現了昔日香港土地擁有制度的根本原理。當香港仍是英國直轄殖民地時，香港土地被視爲屬官方所有，官方只在租契訂明的期間内及租契指明的用途上放棄擁有權。除此以外，香港土地仍是屬於官方的未處置財產。因此，官方在批准修改租契内的用途契諾時，實際上是進一步處置有關土地，而官方有權就之而收取全部價值。就官契的情況而言，租客對於取得其租約續期的期望與他對於取得修改該租約的條款的期望，兩者之間至少在原則上不見得有分別。對比之下，英格蘭當地的租契絕大多數是由私人業主授予，當中的用途契諾一般帶有約制，使業主不能無理地拒絕同意更改土地用途或以支付地價作為更改土地用途的條件。然而，即使業主可無理地不給予同意，在租契有效期内把有關土地用作更有利用途的權利，不能說是完全屬於業主或完全屬於租客，因為租客未經業主同意不能行使該權利，而業主則不能在租契仍然生效時行使該權利。

28. 第12(c)條已納入衆多現代法規内，而納入的方式有時僅是提述，有時是制定具體法規：參閲例如《香港機場（障礙管制）條例》第301章，第23(e)條（1957年）；《供電網絡（法定地役權）條例》第357章（1980年）。這項條文不能被視為過時而遭否定。體現在政府租契的各方之間分割擁有權的原理，從來沒有改變。

相關法規文本的涵義

29. 在此等情況下，法規文字必然具決定性。關於第12(b)和12(c)條，首先要注意的是這兩項條文俱使第12(d)條受減損。該等條文在其適用範圍内，使根據第12(d)條構成估價基礎的有關土地的公開市場價值被排除。

30. 該兩項條款均沒有以極精當的措辭表達。第12(b)條規定不得就使用土地而給予補償，不論土地用途是否符合租契條款；第12(c)條規定不得因預期或頗有可能發生的情況而給予補償，不論該情況是取得修改租契條款還是其他情況。補償只因土地被取去而給予。然而，該兩項條文所表達的觀念都相當清晰。在評定就土地被取去的補償金額時，不得考慮任何因不按照用途條款使用土地或因頗有可能或預期取得但申索人沒有當然權利取得的任何“特許、許可、契約或許可證”而可能產生的土地價值。

31. 這些字詞所涉範圍廣泛。“契約”一詞若獨立存在，將意味著該項條款不外乎把Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow案所訂立的原則制定為法規。加入“特許”一詞本身也大概不會增添重大意義。但“許可”和“許可證”的情況則迥然不同；而條文英文本中的“whatsoever”一詞使“籠統字詞須按緊接其前的特定類別字詞解釋”規則無用武之地。

32. 第二方面要注意的是，第12(c)條與第12(b)條一併理解，可組成前後一致的整體。任何可歸因於不按照用途條款使用土地的土地價值不得予以理會，而頗有可能取得或預期取得許可繼續如此使用土地亦然。要是不顧及取得許可繼續不按照用途條款使用土地的前景或機會，但卻顧及取得許可開始不按照用途條款使用土地的前景或機會，則未免流於任意妄為。

33. 然而，“特許、許可、契約或許可證”此等字詞並非全無局限。假如批予或拒批特許或許可並不影響有關土地的内在價值，則這就是在該條文的範圍之外，或（若在該條文的範圍之内）就沒有作用。假如批予特許或許可須取決於個別申請人本人的資格，則是否批予特許或許可均不影響有關土地的價值，因爲不能獲批的申索人可把該土地售予可獲批的買家，藉以體現該土地的全部潛在價值。因此，有關的特許等等與申索人在該土地的權益之間必須有若干關連。依本席看，這必要的關連是在經濟方面。

34. 有關判例典據並非如此詮釋上述條文，但如此詮釋與該等判例典據相符。在Ching Chun-Kau v. Director of Lands and Survey [1978] HKLTLR 190案中，鮑偉華庭長作出土地審裁處的判決時表示：

“看來，第12(c)條是為配合本地情況而在本地草擬的法規，而經研究Lynch v. Glasgow Corporation案中的各份判詞後可公平地得出的推論，是該案在某程度上為第12(c)條的遣詞造句提供了靈感。……

第12(c)條顯然遠遠超出了案例Lynch v. Glasgow Corporation所訂定的僅涉及租約續期的原則。……第12(c)條遠遠超越該原則，因其涉及可能‘由官方或任何其他人’發給的‘任何特許、許可、契約或許可證’。”

35. 該案所涉土地根據官契持有，而其用途被官契限制為牛奶及牛奶製品農場用地。這需要由漁農處處長發給特許。於收地當日，涉案土地的牛奶場特許只剩下約六個月的有效期，其後便要續期。土地審裁處裁定，雖然申索人享有22年尚未屆滿的租期，但該租期中不受現行特許涵蓋的任何部分均無價值。不言而喻的假設是，未滿的租期除了預期或頗有可能發生的續發牛奶場特許之外別無價值，而第12(c)條把這種預期或可能性豁除在補償範圍以外。究其原因，除非特許獲得續發，否則涉案土地不能用作牛奶場，而由於有關租契不容許其他用途，因此該土地在餘下租期内只能閒置一旁。審裁處所持的理據是，不能合法使用的土地並無價值。

36. 審裁處的裁決被上訴法庭推翻。牛奶場特許旨在確保衛生標準妥善。即使一名租客因不遵從處長各項合理的要求而遭拒絕發給特許，這並不表示另一名確實遵從該等要求的人也不會獲發特許。因此，批予特許與否並不影響涉案土地的内在價值。假如申索人本人不能取得特許，他可以將土地售予能取得特許的買家。

37. 間中有指該案裁定第12(c)條不適用於“行政特許”，不論這可有何涵義。本席認爲該案裁定的是，該項條文不適用於批予特許與否均不影響被取去的權益的内在價值的情況（或即使適用，亦不起作用）。誠如Pickering法官所言，審裁處所判給的補償額忽視了涉案該土地尚有22年未期滿的權益存在，因此明顯是不足夠的。

38. 在Winfat Enterprise (HK) Co. Ltd v. Attorney-General of Hong Kong [1985] AC 733案中，申索人辯稱，該條例第12(c)條在規定給予低於有關土地的公開市場價值的補償的情況下屬於越權。各級法庭均基於各項憲法理由而拒絕接納該辯據。案中所提出的論點無一關乎該條文的涵義，因此該案並非該方面的判例典據；然而，從高等法院（Kempster法官）至樞密院的各級法院均假設，假如有關土地受制於官契訂明的用途限制，則該條文所規定的補償低於該土地的公開市場價值。值得注意的是，儘管該案有卓越的大律師代表各方，且由多位經驗豐富的法官審理，但案中從來沒有人質疑上述假設的基礎。它顯然代表政府對該條文的效力的官方看法，而案中代表申索人的大律師亦持相同看法。

39. 1988年，在Suen Sun-yau案中，高義敦法官顯然認爲，對於具有發展潛力的農地，在考慮到取得修改官契條款以容許有關發展的希望以及為取得這種修改而須支付的費用（包括支付地價）的情況下，申索人有權按照該農地的公開市場價值獲得補償。然而，即使該案帶有任何具説服力的權威性，該權威性亦因下述事實而被削弱，即案中向審裁處提出的論點無一關乎第12(c)條的效力，而看來法官亦不曾獲提請注意有這樣的論點存在。

40. 在Niceboard Development Ltd v. China Light & Power Co. Ltd [1994] HKDCLR 69案中，土地審裁處所要處理的是《供電網絡（法定地役權）條例》第10(5)(a)條，這項條文的內容與該條例第12(c)條大致相同。申索人的土地獲裁斷為建築用地，但該土地受建築契諾所限，而該契諾訂明須取得官方測量師批准後方可在該土地上興建任何建築物或構築物。審裁處裁定，這項要求並無減少或影響須付的補償額。

41. 高義敦法官作出審裁處的判決時指出（見該案彙編第77頁）：

“……我等裁定，[所涉土地的]合法用途較有可能是建築用地。基於這項裁斷，我等毋須考慮答辯人所提出的以下一項原本很有力的陳詞，即假如是農業用途，便要根據合約規定取得特許，方可興建混凝土拌合廠。我等確認，在這種情況下，該條例第10(5)條會禁止因預期或頗有可能批出這種特許而給予補償。

第10(5)條顯然是仿照《收回官地條例》（第124章）第12(c)條。關乎第12(c)條的法律，即不可因這種預期或可能性而獲補償，現已穩固確立。”（斜體後加，以資強調）

42. 然而，審裁處裁定，為個別建築物取得建築批准的責任並非第12(c)條所指的特許等等，且不影響須付的補償額。在這一點上，本席認爲審裁處是正確的。高義敦法官說，需要取得建築批准一事並無“減少使用該土地作建築用途的權利”。本席寧可說這並不影響作建築用途的該土地的價值。取得建築批准的需要，乃是針對建議中興建的個別建築物是否適當及不違反根據《城市規劃條例》（第131章）製備的核准圖或草圖。因此，該案符合案例Ching Chun-kau v. Director of Lands and Survey中所述的理據。

43. 在案例Million-Add Development Ltd v. Secretary for Transport [1997] CPR 316中，有關土地是建築用地，而該案是關乎可用的額外地積比率。代表各名申索人的大律師陳詞稱，第12(c)條適用的情況只限於被取去的權益是有限期的、但擁有人享有他並無當然權利強制執行的續期機會：簡言之，就是案例Lynch v. The Corporation of the City of Glasgow所涵蓋的一種情況。官方代表大律師陳詞稱，該項條文適用於更廣泛的情況，並涵蓋取得額外地積比率的機會，而官方辯稱這事由酌情權定奪而非當然權利。審裁處裁定，第12(c)條較代表眾申索人的大律師所辯稱的更爲廣泛，但又並非如官方代表大律師所聲稱般廣泛。

44. 高義敦法官作出審裁處的判決時評論用途契諾與建築契諾的區別，他說這是審裁處經常提述的。他認爲可用的額外地積比率可比擬建築契諾而不是用途契諾，他說這是因爲第12(c)條所關乎的特許等等是直接影響被收回土地的產業權或權益，而額外地積比率並無“在產權法上影響該土地的產業權或權益或在其他方面關乎業權問題。”

45. 本席毫不懷疑審裁處的結論是正確的，但對於高義敦法官所提出的理據本席稍感困惑。該理據看來建基於“產權”與“行政”特許的區別。依本席看來，真正的區別在於有關的特許等等能否影響被取去的權益的價值。

46. 地積比率直接影響土地的發展潛力，因而影響其價值。地積比率是由《建築物（規劃）規例》（第123章）管限。一般來說，任何特定地點的地積比率是正如上述規例所訂定的，根據該地點的物質屬性及將在其上興建的建築物類型而定。在有關地點接連少於4.5米寬的街道或不接連街道的特殊情況下，該地點的地積比率須由建築事務監督釐定。因此，要評估的是帶有適當地積比率的土地的價值。這種價值並不包含第12(c)條旨在排除的投機成分，亦不牽涉第12(c)條。

47. 額外地積比率在兩種情況下可用：(i)政府接受交出部分土地以作休憩用地或其他公共用途；(ii)政府接受交出部分土地以擴濶道路。在上述任何一種情況下，該片土地的擁有人根據《建築物規例》享有當然權利可將因該部分交出的土地而未使用的地積比率轉至該片土地的餘下部分，從而提高整片土地的價值。然而，政府是否接受交出部分地積，乃是由政府酌情決定；擁有人沒有法律權利迫使政府接受，因而亦沒有法律權利就有關土地的其餘部分享有額外地積比率。

48. 因此，驟眼看來，可用的額外地積比率落在分界線的另一邊：它直接影響有關土地的價值，且並非申索人享有當然權利得到的東西。但如此分析流於粗淺。我們有必要辨清所涉的及第12(c)條規定不得予以考慮的“頗有可能獲得或預期獲得的”是甚麼。這並不是額外地積比率的批出，因為申索人在符合有關先決條件下對此享有法律權利。有關先決條件是政府接受交出部分土地，而這是由政府酌情決定的。然而，頗有可能獲得或預期獲得政府接受交出部分土地，並不在第12(c)條的範圍内。這項條文是關乎申索人頗有可能獲批或預期獲批特許、許可證或許可，使該人能在有關土地上做一些事，而不是關乎頗有可能獲得或預期獲得政府接受該人交出他在部分所涉土地的權益。

49. 因此，除了單一個例外情況 — 即高義敦法官在Suen Sun-yau v. Director of Buildings and Lands案所言 — 之外，第12(c)條以往一貫地按照下述涵義在香港理解和應用：因收回根據官契持有的土地而須支付的補償，不得包括土地價值中所反映的以下投機成分，即取得修改租契内的用途契諾的機會。這不但與該條文的自然涵義一致，而且符合將該條文引進香港法律旨在達到的目的。誠然，高義敦法官在審理這個範疇的案件方面經驗豐富，但本席認爲，他在未經參照該條文及未經聽取相關辯據的情況下提出的觀點，不能抗衡該條文的内容及本席在上文援引的強而有力的判例典據，況且該等判例典據大部分均建基於他自己後來更深思熟慮的看法。

50. 上訴法庭基於兩項理由達致不同的看法。首先，上訴法庭表示政府的辯據並無確認該土地“在具有其所有潛力下”的内在價值；其次，政府的辯據並沒有顧及上訴法庭所稱的且為第12(d)條規定要體察的“商業世界的現實”。然而，在該土地的内在價值包括其發展潛力的情況下，如不修改租契條款就無法體現該潛力，而這種修改正正受第12(c)條明文涵蓋。此外，在“商業世界的現實”包括買家在期望取得修改租契條款下願意支付投機價格的情況下，第12(d)條受限於第12(c)條。上訴法庭把第12(c)條詮釋為只限於“與土地權益有關”的“特許”等等以及禁止就獲批予取得未來權益的期望而尋求補償。這是在Million-Add Development Ltd v. Secretary for Transport案中代表眾申索人的大律師的論據，而高義敦法官拒絕接納此論據，本席認爲此舉正確。

採用各項可資比較值

51. 眾申索人最有力的論據是，他們所提供的可資比較值乃關乎同樣是根據官契持有且受相若限制的土地的私人銷售交易。該等買家必已考慮到有需要取得修改有關的租契條款及政府可能會徵收的地價金額。在Watford Construction Co. Ltd v. Secretary for the New Territories [1978] HKLTLR 253案中，有關土地獲批租為農地。土地審裁處裁定，在運用第12(c)條時毋須使用兩階段處理方式，即首先確定該土地的公開市場價值，然後從中扣減經量化的預期或可能性因素。鮑偉華庭長作出土地審裁處的判決時表示：

“在某些個案中，這可能是恰當及有用的處理方式，但審裁處認為，第12條並無禁止審裁處把受相若限制的可資比較土地的銷售資料用於對只能作農業用途的土地進行估價。事實上，在本案中，審裁處信納這不但是恰當及獲第12條容許的處理方式，而且是最有可能達致正確估價的處理估價問題方式。”

52. 上訴法庭牢靠上述觀點，但按正確理解，該觀點並不支持上訴法庭的處理方式。首先，該觀點是為回應以下論調而提出：第12(c)條要求在每宗個案都要採用兩階段處理方式，而除非可以準確地量化投機成分的金額，否則不能從可資比較值所確立的公開市場價值中扣減該成分。其次，審裁處明顯認爲有需要排除投機成分，否則便根本沒有理由採取兩階段處理方式。

53. 誠然，在完美的市場內，買家會支付能夠確實反映對取得修改租契條款的希望以及為取得該修改而支付的費用（包括支付任何地價）的價格；而政府所收取的地價將準確地反映有關土地因該修改而得享的額外價值。在這樣的市場，不會有投機的空間。不論是顧及還是不理會在取得修改方面的希望及費用，該土地的價值都會是一樣，而第12(c)條將無作用。但市場並不是完美的。買家願意支付不反映有關土地的内在價值、但卻包含投機成分的價格，而政府在收回土地時不應要就該成分支付補償。

54. 在本案中，政府一方的估價師聲稱，在眾申索人提供的各項可資比較值中，買家支付的價格包含了這種成分，因此不應予以理會。他的證供既未獲接受亦未被拒納，只被裁定為無關宏旨。此證供並非無關宏旨，而是甚爲關鍵。假如該說法正確，則眾申索人提供的各項可資比較值，不能按其表面價值予以採用。這並不表示必須將該等比較值完全置諸不顧，但該等比較值在未經調整下不能成立。

《基本法》

55. 眾申索人陳詞指，該條例第12(c)條若然具有政府所辯稱的效力，便會抵觸《基本法》第105條。第105條規定：

“105. 香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。”

56. 有兩點須加以評論。第一，第105條並無規定要根據有關財產的公開市場價值作補償，而是規定要根據其“實際價值”作補償。一般來說，財產能以多少價錢售出便是值多少，而其公開市場價值反映其實際價值。然而，誠如本港法院多次強調，情況並非恆常如此。有時市場願意支付較有關財產的真正價值為高的投機價格，而這價格反映着收回土地的主管當局不應要就之而支付補償的若干成分。第105條並無規定當局須要就該成分支付補償。

57. 第二，補償只須為“該財產” — 意指為獲取的權益 — 而支付。在本案，“該財產”乃指在官契有效期内及在該租契的各項用途限制下的有關土地。藉著把該土地用作建築用地而開發其發展潛力的權利未被官方處置，仍是政府產權，政府不應要為此支付補償。假如眾申索人的論據正確，則政府就修改官契條款收取十足地價的做法亦可根據《基本法》被質疑；但本席不認爲該論據正確。

結論

58. 本席裁定上訴得直，撤銷已評定的補償額，並將本上訴所涉的兩案發還土地審裁處，由土地審裁處在全面評核所有證據並顧及本判決下重新評定補償額。雖然沒有理由反對由同一審裁組審理該兩案，但若然該審裁組的成員有別於原先審理各案的審裁組成員，將較爲可取。本席判令政府應獲判給在本院及在上訴法庭程序中的訟費；至於土地審裁處程序，與訟各方應各自承擔己方訟費。

終審法院常任法官包致金：

59. 本院一致裁定上訴得直。各項已評定的補償額予以撤銷，而本上訴所涉的兩案須發還土地審裁處，由土地審裁處在全面評核所有證據並顧及本院的判決下重新評定補償額。該兩案可由同一審裁組審理，但較爲可取的是該審裁組的成員有別於原先審理各案的審裁組成員。本院判給政府在本院及在上訴法庭程序中的訟費，但與訟各方須各自承擔己方在土地審裁處程序中的訟費。