彭道力 訴 行政上訴委員會

HCAL 2273/2019

[2021] HKCFI 230

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2019年第2273號

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判 決 書

引言

1.  在日期為2019年8月8日的表格86中：

(1)  申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上：「行政上訴委員會行政上訴第13/2017號」；

(2)  在「所尋求的濟助」的空格上，申請人只是填上：「推翻或擱置某項由答辯人所作出的決定」。

2.  申請人沒有按照香港法例第 4A 章《高等法院規則》第53號命令第 3(2)(a)(iii) 條規則的規定，在表格86中述明或識辨「尋求濟助的理由」。

3.  《高等法院規則》第53號命令第 3(2)(a)(iii) 條規則的規定是必須遵從的。申請人有責任在表格86中清楚識辨所尋求的濟助及提出司法覆核的理據。

4.  從申請人於2019年10月3日所作出的非宗教式誓章中可以看到，申請人擬挑戰行政上訴委員會認為康樂及文化事務署 (下稱「康文署」) 的職員是以公平的方法收集申請人的個人資料的決定。

背景

5.  申請人曾於2016年12月6日就一些公眾人士於天水圍天秀路公園內使用揚聲器發出聲浪並構成噪音滋擾，向康文署作出投訴。

6.  申請人指康文署的職員潘兆麟先生及郭子健先生 (下稱「該兩名職員」)要求他提供其個人資料並抄錄於「同意書」，而該「同意書」內容述明提供個人資料的目的如下：

「本人＿＿＿＿＿＿願意提供以下個人資料，作為控方證人，以便元朗區康樂事務辦事處職員對違規者進行檢控。(任何人在遊樂場地內使用揚聲器或唱機發出噪音以致對其他公園使用者造成滋擾，康樂及文化事務署可根據《公眾衞生及市政條例》第132章BC的 <遊樂場地規例>第25條向違規人士作出檢控。)」

7.  因應該兩名職員的要求，申請人提供了「同意書」所列明須提供的各項個人資料 (包括申請人的中英文姓名、住址、電話號碼、出生日期、年齡及身份證號碼)，並由該兩名職員負責填寫資料於該「同意書」內；而申請人出示了其香港身份證後，於「同意書」上簽署作實 (下稱「該同意書」)。

8.  及後，該兩名職員與申請人一同前往該公園，並以涉嫌違反香港法例第132BC章《遊樂場地規例》第25條，欲向該些人士執法。由於經該兩名職員向該些人士作出勸諭後，涉嫌違反該《遊樂場地規例》第25條條文訂明的行為已停止，所以該兩名職員最終沒有對該些人士作出檢控。

9.  於2016年12月12日，康文署在申請人的要求下，向他退回該同意書。不過，申請人認為該兩名職員曾透過填寫該同意書時收集他的英文姓名、出生日期及身份證號碼，屬超乎適度及不公平的收集他的個人資料，涉嫌違反《個人資料 (私隱) 條例》(第486章) 下的保障資料第1(1) 及1(2) 原則，遂向個人資料私隱專員 (下稱「私隱專員」) 作出投訴。

10.  在收到申請人的投訴後，私隱專員於2017年2月13日根據《個人資料 (私隱) 條例》第486章 (下稱「《條例》」) 第38條就投訴立案調查。在調查過程中，私隱專員取得康文署的書面回覆，包括：(i) 康文署已向申請人退回其簽署的該同意書；(ii) 康文署已修訂工作程序，在未確立會否向違規者提出檢控前，不會收集投訴人的出生日期、年齡及身份證號碼等資料；(iii) 康文署已修訂檢控指引並停止使用同意書；並只會向投訴人 (若投訴人願意作為控方證人) 收集其姓名及聯絡方法，作為跟進是次投訴個案及往後檢控的用途 (如需錄取證人供詞)；及(iv) 已銷毀過往透過同意書收集關於證人的個人資料。

11.  經考慮所獲得的有關資料後，私隱專員根據《條例》第39(2)(d) 條及《處理投訴政策》第8(e)及(h)段，決定不繼續調查申請人的投訴，並於2017年4月3日發信通知申請人決定不繼續調查其投訴的決定。

12.  私隱專員決定不繼續調查申請人的投訴,主要的理由是私隱專員認為康文署於2016年12月6日事發當日已向申請人解釋檢控程序及收集其個人資料的目的，因此“雖然康文署當時收集〔申請人〕的出生日期、年齡及身份證號碼的做法超乎適度，但並無存有不公平的情況…”。無論如何，經私隱專員介入後，康文署同意往後署方在未確定會否向涉嫌違規者提出檢控前，不會收集投訴人的出生日期、年齡及身份證號碼等個人資料。康文署亦確認已銷毀過去所收集的「同意書」資料，包括申請人的個人資料。由於康文署已同意採取適當的相應措施，私隱專員認為即使他繼續調查申請人的投訴，也不會合理地預計可帶來任何更令人滿意的結果。

13.  申請人認為由於康文署的職員沒有向他解釋有關《遊樂場地規例》第25條條文的相關檢控程序，而僅向他展示及宣讀「同意書」的內容，這構成不公平地收集申請人的個人資料。故此，申請人就私隱專員的決定向行政上訴委員會提出上訴。

14.  行政上訴委員會於2017年11月9日進行上訴聆訊。其後，行政上訴委員會駁回申請人的上訴，理由如下 (見行政上訴委員會於2019年5月10日所頒布的裁決理由書)：

「[27]  本上訴的關鍵是究竟何謂不公平的收集個人資料的方法 (亦即關於保障資料第1(2)原則)。

[28]  保障資料第1(2)原則訂明：『個人資料須以合法及在有關個案的所有情況下屬公平的方法收集』，而《條例》並沒有述明何謂以不公平的方法收集個人資料。一般來說，違反有關條文的情況包括以威嚇或欺騙的手段獲取個人資料，例如隱瞞或以虛假的身份收集個人資料，又或向相關人士訛稱收集資料的目的。以下是答辯人提供的一些真實的例子：(i)資料使用者派出調查員在街頭以贈品作招徠以引誘市民提供個人資料，惟沒有向他們說明收集個人資料的真正目的是用作公司的推廣宣傳；(ii)資料使用者以報章刊登招聘廣告為名，利誘求職者提供其個人履歷等個人資料，惟真正目的是藉此收集及整理這些人士的個人資料並出售予第三方以謀取利益；及 (iii) 資料使用者聘請電話直銷人員致電市民，並聲稱該公司是協助政府的非牟利機構以提供健康檢查服務，收集市民的個人資料並轉售予保險公司作電話直銷之用。綜觀以上三宗個案的共通點，資料使用者均刻意地隱瞞，甚至是作出失實陳述，以掩飾收集個人資料的真正目的，並將收集的個人資料用於其他與收集時所述明的目的截然不同的用途，甚至是透過此等收集方式獲取金錢利益。

[29]  就本案而言，康文署並沒有以威嚇或欺騙的手段收集上訴人的個人資料。康文署收集上訴人的個人資料，是源於上訴人就一些人士涉嫌違反《遊樂場地規例》第25條條文而要求康文署執法所引起，這是沒有爭議的事實。康文署該兩名職員已向上訴人提供同意書，而同意書當中明確述明收集上訴人的個人資料的目的，即‘以便〔康文署〕對違規者作出檢控’。由此可見，康文署於收集上訴人個人資料時，沒有向上訴人隱瞞或誤導收集資料的目的。同時，本案亦沒有任何證據指康文署或該兩名職員其後把上訴人的個人資料用於對檢控違規者以外的其他目的。委員會認為，在衡量本案的情況下，並不存在康文署該兩名職員以任何不公平的方法收集上訴人的個人資料，沒有違反保障資料第 1(2)原則。

[30]  上訴人亦指康文署在没有作出最終檢控違規者的決定前，不應收集其個人資料。在這方面，答辯人接受康文署的解釋，即因應被投訴者已採取噪音緩減措施，故康文署最終對被投訴者不作檢控。無論如何，康文署向答辯人回覆它已向上訴人退回其簽署的該同意書，並採取一系列的跟進措施，包括：(i) 康文署在未確立會向違規者提出檢控前，不會收集投訴人的出生日期、年齡及身份證號碼等資料；(ii) 修訂檢控指引並停止使用同意書；並只會向投訴人 (若投訴人願意作為控方證人) 收集其姓名及聯絡方法，作為跟進是次投訴個案及往後檢控的用途 (如需錄取證人供詞)；及(iii) 已銷毀過往透過同意書收集關於證人的個人資料。再者，答辯人亦於2017年4月5日向康文署發出一封信件，就康文署的同意書屬過度收集上訴人個人資料一事作出警告，並要求署方在日後必須緊遵《條例》於有關收集個人資料方面的相關法律規定。

[31]  委員會認同《條例》第39(2)(d) 條賦予答辯人廣泛的酌情權去決定是否就一宗投訴進行調查或進一步調查。……而在本案中，考慮到康文署已採取的跟進措施，答辯人認為即使就上訴人的投訴繼續進行調查，也不能合理地預計可帶來更滿意的結果。本委員會認為答辯人行使《條例》第39(2)(d) 條賦予酌情權拒絕進一步就上訴人的投訴作出調查的該決定並非不合理，故有關上訴理由並不成立。

…

委員會的裁決

[32]  基於上述各項理由，委員會認為答辯人不繼續處理上訴人的投訴個案的決定是合理、合法和根據既定程序而作出的。…」

15.  於2019年8月8日，申請人提出本宗司法覆核許可申請。

討論

16.  《條例》附表1的保障資料原則第1(2) 條規定：

「個人資料須以 -

(a)  合法；及

(b)  在有關個案的所有情況下屬公平，的方法收集。」

17.  正如行政上訴委員會指出，《條例》並沒有述明何謂公平或不公平的方法收集個人資料。在Cathay Pacific Airways Ltd v Administrative Appeals Board [2008] 5 HKLRD 539一案中,第52段，Hartmann and Lunn JJ (當時官階) 指出：

「Fairness is a broad principle and, as to the manner in which personal data is to be collected, is capable of encompassing the form in which relevant information is conveyed as well as the substance of that information. In this regard, it may be compared with principles of procedural unfairness. Information given to data subjects that is nuanced and clearly reasoned, expressed in modest terms, may not reasonably be perceived to be threatening or oppressive while information that lacks those qualities of expression may well be perceived, and reasonably perceived, as constituting an abuse of power by a data user.」

18.  就著申請人提出該兩名職員不公平地收集他的個人資料的指控，行政上訴委員會認為康文署並沒有以威嚇或欺騙的手段收集申請人的個人資料，也沒有向申請人隱瞞或誤導收集資料的目的。事實上，該兩名職員已向申請人提供同意書，而同意書當中亦明確述明收集申請人的個人資料的目。此外，康文署及該兩名職員也沒有把申請人的個人資料用於對檢控違規者以外的其他目的。基於以上原因，行政上訴委員會的結論是康文署及該兩名職員沒有以任何不公平的方法收集上訴人的個人資料，也沒有違反保障資料原則第1(2) 條的公平方法收集原則。

19.  申請人反對康文署收集他的個人資料不存在不公平的情況，申請人的「理據」可歸納如下：

(1)  申請人指稱康文署兩名職員未有遵從檢控指引，在「無合法權限或辯解」的情況下展示及使用該同意書 (請求理由(一))；

(2)  申請人指稱康文署兩名職員就同意書裏「年齡」一項的陳述與文件不符，兩名職員「不誠實亦不可信」 (請求理由(二))；及

(3)  申請人指稱康文署兩名職員未有向申請人解釋檢控指引，其行為亦違反檢控指引 (請求理由(三))。

20.  關於請求理由(一)，康文署的檢控指引並沒指明公園管理人員應該於哪個階段收集投訴者的個人資料。但是，檢控指引的第4及5段訂明「檢控程序」及「注意事項」的指引，包括公園管理員處理投訴的實際步驟。具體來說，檢控指引的第4段第1點及第5段第2點均指明公園管理人在接獲投訴後，若取得投訴人同意作控方證人，其應先紀錄投訴人的個人資料以及簽署同意書，再前往現場視察及調查。故此，康文署的兩名職員是有依據檢控指引向申請人收集個人資料,包括同意書之內所提及的個人資料。

21.  關於請求理由(二)，申請人指稱康文署表示同意書上載有申請人的年齡，然而同意書上的「年齡」一項為空白，從而推論兩名職員的證供不可信。但潘兆麟的陳述書及郭子健的陳述書均沒有提及兩名職員曾在同意書上紀錄申請人的年齡。無論如何，無爭議的事實是申請人曾經向該兩名職員出示他的身份證。此外，申請人的出生日期也在同意書中填上。故此，申請人的年齡是否在同意書中填上，只是一項微小的細節。本席並不認為在同意書上有沒有填上申請人的年齡是會影響到康文署收集申請人的個人資料存在或不存在不公平的情況。

22.  關於請求理由(三)，本席接納代表私隱專員陸大律師的陳詞，本司法覆核並不是處理兩名職員有否「遵從該條文的規定，及根據檢控指引背景作出判斷，按順序第2，3，4，5點執法」或是否存在「省略，跳過或逆轉程序執法」的情況。至於兩名職員曾否向申請人解釋檢控指引則屬事實判斷：潘兆麟及郭子健均在其陳述書內表明他們有向申請人解釋檢控指引；康文署亦曾向私隱專員確認兩名職員當日曾向申請人解釋相關檢控程序。私隱專員根據這些陳述而判定康文署兩名職員曾向申請人解釋檢控指引，是有事實基礎的。一般而言，法庭在行使司法覆核權時是不會對事實的爭論作出判定。

23.  在黎同志 v 香港郵政署長 (CACV 134/2011，2012年1月6日)，上訴法院指出：

「16.  司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。

17.  法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」

24.  就本案而言，本席看不到有任何證據顯示行政上訴委員會的決定是非法、或是越權、或是全不合理、或是行政上訴委員會在作出決定過程時，不符合適當的法定程式。

25.  無論如何，私隱專員最終的決定是不繼續調查申請人的投訴。私隱專員認為康文署收集申請人的個人資料並不存在不公平的情況，只是私隱專員決定不繼續調查申請人的投訴的其中一個考慮點。儘管申請人表示，他從未反對私隱專員不繼續處理他的投訴的決定，只是反對私隱專員認為康文署收集他的個人資料不存在不公平的情況的決定，然而，申請人向行政上訴委員會的上訴是關於私隱專員的決定，而不是關於私隱專員於某一件事情的看法。本司法覆核的中心問題是行政上訴委員會認同私隱專員決定不繼續調查申請人的投訴的決定是否不合法，或溫士伯里的不合理，或不符合程序的要求。

26.  就這一點而言《條例》第39(2)(d) 條規定：

「如專員在顧及有關個案的所有情況後，信納有以下情況，他可拒絕進行或決定終止由投訴引發的調查 -

(d)  因為任何其他理由，調查或進一步調查是不必要的。」

27.  私隱專員的《處理投訴政策》的(B)項第8(h) 段說明：

「條例第39(1)及(2) 條述明專員可酌情拒絕進行或決定終止調查的各種理由。在引用這些理由時，公署的政策如下：－

…

此外，公署可認為母須進行調查或繼續進行調查，如：

…

(h) 公署已就有關個案進行調停，或被投訴者已採取糾正措施，或基於其他實際情況的考慮，致令公署認為就個案進行調查或繼續進行調查，亦不能合理地預計可帶來更滿意的結果…」。

28.  行政上訴委員會接納私隱專員的看法,考慮到康文署已採取的跟進措施，即使私隱專員就申請人的投訴繼續進行調查，也不能合理地預計可帶來更滿意的結果。行政上訴委員會認同私隱專員行使《條例》第39(2)(d) 條賦予酌情權拒絕進一步就申請人的投訴作出調查的決定。本席認為，行政上訴委員會的這一個決定並不是不合法，或溫士伯里的不合理，或不符合程序的要求。

29.  總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。

處置

30.  現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請。本席並不認為本案有足夠的特別或特殊理由判定申請人需要向私隱專員賠償訟費 (見Leung Kwok Hung v President of Legislative Council (No 2) (2014) 17 HKCFAR 841)。故此，並不作出關於訟費的命令。

31.  最後，本席順帶提出，申請人基於他的身體狀況要求批准他的身份保密。本席必須指出，法庭的聆訊，一般是在公開的情況下進行。本席看不到有足夠的理由接納申請人要求將他的身份保密。