鄭書棋 對 愛護動物協會

HCAL 1674/2018 &
HCAL 525/2019

[2019] HKCFI 1951

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2018年第1674號

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及

HCAL 525/2019

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2019年第525號

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(一併審理)

判決書

引言

1.  在憲法及行政訴訟2018年第1674號的司法覆核申請中：

(1)  申請人 (「鄭先生」) 擬覆核香港愛護動物協會 (「愛協」) 於2018年7月23日所作出的決定，終止鄭先生為愛協的「貓隻領域護理計劃」 (「護理計劃」)的登記護理員 (「登記護理員」) 的資格。

(2)    此外，鄭先生於2019年1月25日發出傳票，申請修改其表格 86，將漁農自然護理署(「漁護署」)署長及食物及衛生局(「食衛局」)局長列為本宗司法覆核的答辯人，理由是他們沒有妥善地監督愛協執行護理計劃。

2.  在憲法及行政訴訟2019年第525號的司法覆核申請中，鄭先生擬覆核警務處處長及律政司司長於2019年1月21日所作出的不檢控兩位登記護理員,「李女士」和「布女士」，及其他人士的決定。

基本事實

(i)   護理計劃

3.  愛協於2000年在全港多個地區展開護理計劃，希望透過「先捕捉，後絕育，再釋放回原居地」的方法改善流浪貓的生活及健康，並穩定和逐步減少其數量。為此，愛協會招募義工為登記護理員，負責照顧及餵飼其領域內的流浪貓，並將捕捉到的貓隻進行絕育手術，再植入晶片及以剪耳作記號。截至2011年12月，愛協在全港近1,200個地點推行該護理計劃。

(ii)   於2018年7月22日所發生的事件[1]

4.  鄭先生是愛協推行的護理計劃下的登記護理員。根據鄭先生所說，本案針對的事件發生在2018年7月22日晚上大約9時，地點為屯門大興邨洋紫荊花園。案發當晚，鄭先生帶同一個由愛協提供的捕貓籠前往屯門大興邨洋紫荊花園，以進行護理計劃的「捕捉、絕育、放回」行動。當鄭先生在某一個位置放下捕貓籠後，李女士和布女士，與及一名不知名男士突然出現，不停用粗言穢語辱罵鄭先生，質疑鄭先生的護理員身份，並搶走他的捕貓籠，指控他非法管有及使用捕貓籠。即使鄭先生出示由愛協發出的義工證件，該班人士也沒有理會，拒絕接受其解釋，不斷指罵他無權在該處捉貓，並一直用手提電話拍攝他。鄭先生試圖取回捕貓籠，但遭該班人士阻擋。鄭先生報警求助，並致電大興邨辦事處要求調派保安員到場處理事件。案發當晚，布女士等人還召集了3至4名人士到場增援。

5.  警方到場後，鄭先生曾回家找尋其護理員協議書以證明其身份，但奈何該協議書只顯示他負責的範圍是屯門欣田邨，而非屯門大興邨。即使鄭先生解釋這是因為愛協沒有更新他的領域地點，其身份仍受質疑。當晚，鄭先生和布女士等人分別致電愛協24小時熱線求助，要求愛協派人前來大興邨取回捕貓籠。愛協的當值督察向鄭先生表示督察隊沒有權取回捕貓籠。

6.  鄭先生和布女士等人雙方在現場爭持不下，第一批到場調解的警員此時已經離開現場，但布女士等人繼續集結，情緒失控，不斷指罵鄭先生。於是，鄭先生再次報警求助。其後，第二批警員到場，並由警員再致電愛協24小時熱線了解情況。最後愛協督察願意前來大興邨處理。大約兩小時之後，愛協督察到達大興邨取走捕貓籠。之後，鄭先生便回家休息。

7.  2018年7月23日，鄭先生收到愛協的冼小姐通知，愛協總監下令撤銷鄭先生的登記護理員資格，但沒有清楚交代原因。同一時間，屯門大興邨亦有內部通知，通知相關保安室同事，由2018年7月25日起，大興邨的「貓隻領域護理計劃」由布女士及李女士負責。

8.  鄭先生認為，布女士等人是有預謀地在案發當晚向他使用非法武力、非法集結、公眾地方行為不檢、刑事恐嚇，並利用社交平台網絡上載片段，刻意利用傳媒發放相關片段，有計劃地達至相關目的。布女士等人精心部署犯案，挑戰警方及法律、業權人、房屋委員會及漁護署。就此，愛協亦責無旁貸，縱容及安排非法武力人士到大興邨執行「貓隻領域護理計劃」。為了達致有關目的，布女士等人不斷打電話到愛協24小時熱線，逼使當值督察收回捕貓籠。

9.  屯門警區刑事調查隊第五隊主管王嘉豪督察在2019年1月21日，以電郵方式通知鄭先生，警方已經就2018年7月22日當晚的事件完成調查，並已審慎考慮調查所得的證據，及向律政司取得法律意見，表示現時證供不足以對任何人提出起訴。

10.  於2019年1月8日，鄭先生申請私人檢控傳票，擬控告身份不詳人士「普通襲擊」或「襲擊致造成身體傷害」罪，及「公眾地方內擾亂秩序的行為」罪。其後，鄭先生落實擬控告人士的名單，包括李女士、布女士，愛協及其他人士。於2019年1月16日，署任主任裁判官徐綺薇女士以書面形式拒絕鄭先生的申請。及後，鄭先生提出覆核申請。於2019年3月18日，該署任主任裁判官拒絕鄭先生的覆核申請。

討論

(i)   憲法及行政訴訟2018年第1674號

11.  現時並無法例監管貓隻的飼養、餵飼、捕捉及絕育。故此，護理計劃無須經漁護署或其他政府部門認可、批准或監管。本席接納代表愛協的詹大律師的陳詞，在管理護理計劃的登記護理員制度時，愛協並非正在行使公共職能，理由是：

(1)  愛協並非政府部門或法定機構，它只是獨立的動物福利機構，本質是非政府、非牟利組織，並不行使任何公權力。

(2)  護理計劃本身僅屬於愛協的自發行動，愛協沒有任何法律責任去執行護理計劃，並可隨時以任何理由終止該計劃。

(3)  在決定是否終止鄭先生的護理計劃登記護理員的資格時，愛協所做的無異於一個私人組織進行私人活動時的人事管理，與「行使公共職能」扯不上半點關係 (見詹大律師2019年5月30日的陳詞，第8及12段)。

12.  故此，在考慮是否取消申請人的登記護理員資格時，愛協的決定並不受到法庭在行使司法覆核權力的限制 (見Cheng Chun-nagi Daniel v Hospital Authority，HCAL 202/2002，2004年11月12日，第16至20段)。

13.  無論如何，根據愛協表示，愛協只是正在考慮終止申請人的護理計劃登記護理員資格，並未有最終決定。故此，申請人的司法覆核申請是過早的 (見 TVB v Communications Authority [2013] 5 HKC 593，第25段)。

14.  至於鄭先生針對漁護署和食衞局未有妥善監管「貓隻領域護理計劃」的指稱，大致如下：

(1)  「2000年至今但是沒有妥善管理及監管愛護動物協會貓隻領域護理計劃，漁護署、食物及衞生局責無旁貸…」；

(2)  「本人2018年7月27日至8月1日匯報事件之後，漁護署、食物及衞生局仍未有妥善管理及監管，愛護動物協會貓隻領域護理計劃…」；

(3)  「漁護署沒有履行其法定職能管理流浪動物…也沒有積極面對和處理相關投訴，以及沒有適切監管護理計劃，以確保計劃能達到行之有效，其表現敷衍失責」；

(4)  「本人並不認同該署對護理計劃採取不評估、不理會的態度」；及

(5)  「本人認為，漁護署不單沒有監察及檢討護理計劃的成效，更對護理計劃的進展及衍生的投訴漠不關心、置身事外…更沒有監察該機構如何運用推展護理計劃，從行政角度而言，實是失職，故此提出司法覆核成為答辯人之一」。

見鄭先生於2018年10月25日所作出的非宗教式誓詞的附件第3、5、6及11段。

15.  就以上指稱，申請人向法庭尋求以下的濟助：

(1)  「漁護署盡快全面檢討及評估護理計劃的成效及未來方向」；

(2)  「檢討涉及護理計劃的投訴處理程序和制訂改善措施」；及

(3)  「就護理計劃漁護署、食物及衞生局加強監管及改善法例，並清楚釐定護理計劃運作了18年作出檢討成效，考慮計劃仍然是否需要存在」。

見鄭先生於2018年10月25日所作出的非宗教式誓詞的附件第7、8及9段。

16.  根據漁護署所說,由於現時並無法例監管貓隻的飼養、餵飼、捕捉及絕育，護理計劃無須經漁護署認可、批准或監管。但漁護署原則上支持該計劃，並擔當協助的角色，例如在捕捉到已植入晶片的流浪貓時會將之交還愛協。

17.  漁護署與愛協於2005年就護理計劃共同擬訂「基本準則和要求」，當中訂明漁護署會把護理計劃領域下的流浪貓滋擾投訴轉交愛協跟進，該署一般不會進入領域範圍內捕捉貓隻。愛協的登記護理員須處理及解決其領域內因護理計劃而導致的環境衞生問題。

18.  本席必須指出，法庭並不是申訴專員，無權監督任何政府部門或官員行政上的表現，或有沒有行政失當。在處理司法覆核申請時，法庭也沒有權力制定或修改有關政府部門或官員所製定的相關政策。法庭只可考慮，有關政府部門或官員的決定是否欠缺合法基礎，或《溫士伯里》的不合理 (Wednesbury unreasonableness)，或程序不公平。

19.  本席接納代表漁護署署長和食衞局局長的廖律師的陳詞，鄭先生在他的表格 86和多份誓詞中，均無指出他是基於哪一個漁護署署長或食衞局局長的實質決定，去支持他對兩者未有妥善監管護理計劃這說法。此外,鄭先生對於漁護署和食衞局未有妥善監管護理計劃的指稱，純屬行政表現上的批評，並不構成司法覆核的理由。鄭先生亦沒有證據顯示，漁護署署長和食衞局局長作出了任何欠缺合法基礎，或《溫士伯里》的不合理，或程序不公平的決定 (見廖律師2019年5月30日的陳詞，第7及11段)。

(ii)   憲法及行政訴訟2019年第525號

20.  至於憲法及行政訴訟2019年第525號司法覆核的申請，主要關於律政司司長不作出檢控的決定。根據鄭先生的表格 86，鄭先生尋求覆核於報案編號TMRN 18022832中：(a) 屯門刑事調查5 隊主管於2019年1月21日的書面回覆；和 (b) 基於律政司司長的法律意見而所作出之決定。

21.  在案件編號TMRN 18022832中，鄭先生聲稱於2018年7月22日被襲，並向警方求助。2019年1月21日，屯門警區刑事調查隊第五隊主管黃嘉豪督察回覆鄭先生：

「…警方已完成調查此案，並已審慎考慮調查所得之證據及向律政司取得法律意見，現時證據不足以對任何人提出起訴。若將來得到更多資料顯示有人涉案，警方會覆核該案…」。

22.  根據《基本法》第63條，「香港特別行政區律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉」。在這條文下，法庭一般不會干涉律政司主管刑事檢察的工作。

23.  在有關梁麗芬的事宜 [2018] 1 HKLRD 519一案中，上訴法庭在其判決書中第10段指出：

「《基本法》第63條述明，「律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉」。誠如夏正民法官在RV對人民入境事務處處長(2008) 4 HKLRD 529一案指出，這包括法庭不得侵犯律政司控制檢察的獨立性。除非案件屬於某些極為罕見的情況，例如有證據證明律政司的決定是受政治指示，或他是不真誠地行事等，導致法庭認為律政司的檢察決定是非憲法性的，法庭才會有管轄權覆檢有關的決定，否則法庭不得侵犯律政司控制檢察。這是原則性的大前題。」

24.  本席接納代表警務處處長及律政司司長的廖律師的陳詞，在本案中，鄭先生沒有道出是基於甚麼理由，申請司法覆核律政司司長就鄭先生聲稱受襲一事上作出不檢控的決定。鄭先生也沒有提交任何證據，證明律政司司長作出不檢控的決定，是超越了《基本法》下的憲法性限制 (見廖律師2019年5月30日的陳詞，第7段) 。故此，律政司司長作出不檢控的決定並不受到法庭在行使司法覆核權力的限制。

處置

25.  總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。現駁回鄭先生為申請司法覆核而提出的兩宗許可申請及鄭先生在憲法及行政訴訟2018年第1674號的司法覆核申請中於2019年1月25日發出的傳票，並不作出關於訟費的命令。