汪裕祖 對 李啓榮 - 規劃署署長

DCCJ 5586/2018 &
DCCJ 2307/2019
(合併聆訊)

[2021] HKDC 764

香港特別行政區

區域法院

民事訴訟案件2018年第5586號

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香港特別行政區

區域法院

民事訴訟案件2019年第2307號

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判決書

背景

1.  原告人於2018 年12月7 日發出傳訊令狀，開展 DCCJ 5586/2018一案，狀告時任規劃署署長。他其後於2019 年5月9 日又開展 DCCJ 2307/2019一案，控告前任規劃署署長。原告人在此兩宗案件所存檔的申索陳述書的內容基本上完全一樣 ，惟一不同的只是有關兩位被告人之描述。

2.  兩位被告人於2020 年10月5 日在此兩宗案件存檔傳票 ，要求法庭剔除有關的申索陳述書及撤銷此兩宗訴訟。 

3.  聆案官於2020年11月4日頒令，將上述兩張傳票一併處理。

原告人的申索

4.  根據原告人的申索陳述書，他的案情如下: 

(1)  原告人原為新界大埔乾坑村大埔道4770號、丈量約份第34約地段第457號附近之土地(下稱「該土地」) 的住客及土地佔用人;

(2)  地政總署人員曾經一再保證該土地只能用作綠化用途及不可改變用途;

(3)  前地政總署署長聯同大埔地政專員、大埔區議員及發展商等在未經諮詢乾坑村村民及原告人的情況下，涉嫌誤導城市規劃委員會(「城規會」)、地政總署及發展局，聲稱已經作出相關諮詢及溝通，並已協定有關改劃後的安置及賠償，申請將該土地及其他土地由「綠化地帶」用途改劃為「住宅(丙類)8」用途(「相關用途改劃」);

(4)  兩位被告人負責推動相關用途改劃。他們作為負推動責任的最高級官員，沒有依法推動、安排、引致或確保城規會會就相關用途改劃依法進行酌情查究安排及/或諮詢原告人，因而構成嚴重疏忽職守及/或濫用權力;

(5)  大埔地政專員在從未有諮詢和商討賠償及安置租客的情況下，突然單方面取消原告人的租約;

(6)  兩位被告人、大埔地政專員、城規會、發展局、區議會議員和財團及地產發展商涉嫌已形成一個龐大利益網絡，在有關申請成功後興建和出售丁屋，牟取暴利;

(7)  有關申請未有經過漁護署進行生態價值評估，亦無考慮原來綠化地帶利用天然地理環境作為市區和近郊的緩衝區，避免市區發展破壞自然生態環境，以及漠視原告人在該土地上進行的文化遺產和研究基地，故此城規會在有關申請上疏忽職守;

(8)  在該土地上，有大批稀有中華文化遺產，而原告人已在該土地上發展及投放無數資金及資源，在該土地上放置大量具歷史文化價值的珍貴文物，這些足以構成公眾利益;

(9)  兩位被告人指使、授權及/或容許及/或疏忽職守導致下屬大埔地政處一名署理高級地政主任及一名大埔地政處二級地政督察於2017年6月28日在未經原告人的同意下侵犯及擅闖原告人居所範圍拍照及記錄，嚴重侵犯他的私隱。在上述日期後，原告人發現他原本放置在該土地上的一批唐代及漢代的陶馬及人像和一些陶器受到嚴重損壞，一批文物亦不見了;

(10)  前地政總署署長嚴重疏忽職守，行為失責，明知相關更改土地用途申請會引致大量爭議和投訴，卻並未出現商討解決，反而在其後誣蔑原告人霸佔該土地，令原告人名譽受損。

5.  從以上撮要可見，原告人對多名人士都提出不同的指控，而大部分指控都和兩位被告人無關。

6.  不過，原告人在申索陳述書第27(3)段中已明確表明，他對兩位被告人的指控是指他們在推動申索陳述書第6A及7段所述的事宜中，疏忽職守及/或濫用權力，並沒有依法進行相關調查及諮詢; 被告人因其疏忽職守及/或濫用權力導致原告人損失。所謂「申索陳述書第6A及7段所述的事宜」，是指相關用途改劃及大埔地政專員單方面取消原告人租約這兩件事。

被告人的法律依據

7.  在本申請中，被告人根據《區域法院規則》(香港法例第336H章)第18號命令第19條規則中的以下理由，要求法庭剔除這兩宗案件:

(1)  申索陳述書並無披露合理的訴訟因由；

(2)  申索陳述書屬於瑣屑無聊或無理纏擾；及

(3)  有關訴訟是濫用法庭的法律程序。

8.  有關適用於剔除案件申請的法律原則可說已是老生常談。高等法院原訟法庭法官吳美玲於陳金泉訴陳志明及高等法院及行政長官鄭月娥 [2019] HKCFI 1248一案中對有關法律原則有以下闡釋:

“法庭只會在明顯和清晰的情況下 (plain and obvious case)才會引用該規則第 18 號命令第 19(1)(a)、(b)、(c)及 / 或(d) 條規則，或法院的固有司法管轄權來剔除傳訊令狀及 / 或狀書 (見《香港民事訴訟程序2019》第 1 冊第 491-492 頁第 18/19/4 段)。於覃美金，梅啟明訴養和醫院及其他一案 (HCA 1671/2007，高等法院原訟法庭法官杜溎峰 (無彙報的案例，日期為2008年6月12日))一案，杜法官在其判決書第 15 段指出:

「在行使第 19(1) 條規則的(b)、(c)及(d) 段所賦予法庭剔除申索陳述書權力時，法庭必須考慮與訟雙方所存檔的誓章。若雙方所存檔的誓章內容互相矛盾，除非原告人所存檔的誓章內容是明顯地不可信或與不可爭議的事實不符，法庭亦須視原告人所存檔的誓章內容為真實。法庭不會基於誓章內有爭議的內容作事實裁定。若在上述基礎上，法庭認為原告人的申索陳述書、註明或東西是屬於其中(b)、(c)或(d) 段所指的情況，法庭可予以剔除。」

就該規則第 18 號命令第 19(1)(a) 條規則下有關「無合理的訴訟因由」的剔除理由，一個合理的訴訟因由是單純根據狀書內所提及的指控，在法律上具有勝訴機會的訴因 (見《香港民事訴訟程序2019》第 1 冊第 492-493 頁第 18/19/5 段及該規則第 18 號命令第 19(2) 條規則)。要構成一個合理的訴訟因由，原告人不能單純指出訴訟因由的名稱或類別，他必須列出所有關鍵事實，目的是使與訟者能透過這些關鍵事實瞭解原告人的整個案情，從而準備對策。如果一份申索陳述書未能達到以上的要求，則它將被視為不完全，以及未能透露任何合理的訴訟因由。但就算原告人的案情薄弱，成功機會不大，如他的訴訟因由亦算作一個合理的訴訟因由，便不能隨便剔除。就該規則第 18 號命令第 19(1)(b) 條規則下有關「惡意中傷、瑣屑無聊或無理纏擾」的剔除理由，任何「惡意中傷」但跟審判案情或申索無關聯的指控，都應從申索陳述書中被剔除。「瑣屑無聊」的剔除理由，就是說這訴訟不可以用道理去辯論的，是沒有基礎或勝訴機會的，這包括濫用法院程序的訴訟，而「無理纏擾」的剔除理由，則是對對方構成欺壓或欠缺真誠。就該規則第 18 號命令第 19(1)(d) 條規則下有關「濫用法院的法律程序」的剔除理由，它意味著法院的程序，一定要以真心誠意和恰當地運用而不可濫用。”

(第19 – 20段)

討論

沒有合理訴訟因由、瑣屑無聊或無理纏擾

9.  原告人的申索是基於兩位被告人疏忽職守及濫用權力。要提出這些指控，原告人有責任首先在申索陳述書中明確指出他指兩位被告人有他所認定的法定責任的基礎。就此，他在申索陳述書第6A段有以下表述:

“作為交替指稱，被告人負責推動將乾坑(包括有關土地)由「綠化地帶」用途改劃為「住宅(丙類)8」; 而根據「城市規劃條例」的相關部分，尤其第3(2)條的規定，即 ‘在擬備第(1)款所提述的圖則的過程中，規劃委員會須作出其認為為擬備該等草圖所需的查究及安排，包括(如規劃委員會認為適合)對任何建築物的佔用者或任何大道或場地的使用者進行普查’; 而被告人作為相關的負推動責任的最高級官員，沒有依法推動、安排、引致或確保規劃委員會依法進行酌情查究安排及/或諮詢原告人; 被告人因而嚴重疏忽職守及濫用權力。”

10.  從原告人所引用的《城市規劃條例》 (香港法例第131章) 第(3)2條可以看到：即使該條款適用，進行有關普查的責任根本不在規劃署，而是城規會。

11.  除了上述《城市規劃條例》第(3)2條外，原告人在申索陳述書便再沒有指出兩位被告人作為規劃署署長的法定責任為何，更沒有闡明他是根據甚麼基礎來指控被告人是「相關的負推動責任的最高級官員」，並有責任「推動、安排、引致或確保規劃委員會會就將乾坑村相關土地由「綠化地帶」用途改劃為「住宅(丙類)8」依法進行酌情查究安排及/或諮詢原告人」或「進行相關調查及諮詢」。

12.  在聆訊期間 ，本席曾就規劃署署長的法定責任問題向原告人提出詢問。原告人指在現行政府的問責制制度下，規劃署署長必然需要為相關用途改劃欠缺諮詢負上責任。這顯然是他對有關問題的誤解。

13.  在上述情況下，要在此兩宗案件中指控規劃署署長疏忽職守及濫用權力，根本是無從說起。

14.  事實上，根據《城市規劃規例》 (香港法例第131A章) 第2條，規劃署是城規會的執行機構，協助城規會根據城規會主席的指示擬備圖則，以便城規會執行《城市規劃條例》(香港法例第131章)的職能。故此，即使在改劃的過程中，有關方面沒有充分諮詢有關持份者，這也不可能說是兩位被告人的責任。

15.  此外，在Kaisilk Development Limited v Urban Renewal Authority [2004] 1 HKLRD 907一案中，上訴庭副庭長羅傑志亦有以下說明:

“It is trite law that, in the ordinary case, a breach of statutory duty does not, by itself, give rise to any private law cause of action. In the words of Lord Browne-Wilkinson in X (Minors) v Bedfordshire County Council [1995] 2 AC 633 at p.731 D-E:

… a private law cause of action will arise if it can be shown, as a matter of construction of the statute, that the statutory duty was imposed for the protection of a limited class of the public and that Parliament intended to confer on members of that class a private right of action for breach of duty.

Lord Hoffmann expressed the same view in Stovin v Wise [1996] AC 923 at p.952F when he said:

Whether a statutory duty gives rise to a private cause of action is a question of construction: see R v Deputy Governor of Parkhurst Prison, ex p Hague [1992] 1 AC 58.  It requires an examination of the policy of the statute to decide whether it was intended to confer a right to compensation for breach.”

16.  原告人並沒有指出，根據他的說法，香港法例中哪一個部分賦予他在本案所指稱的違反法定責任的情況下享有訴訟因由。

17.  基於以上原因 ，本席認為原告人的申索陳述書並沒有提出合理的訴訟因由。本席亦認為這情況是無可挽救的: 即使提供機會讓原告人修改申索陳述書，原告人針對兩位被告人的申索，亦必定會失敗。

18.  由於原告人的申索是不可以用道理去辯論的 ，欠缺基礎亦沒有勝訴機會，故此亦構成了「瑣屑無聊」的剔除理由。

濫用法庭程序

19.  根據Koo Ming Kown v Securities and Futures Commission (HCA 2599/2016，未經彙編, 21.7.2017), 假若原告人可透過司法覆核程序獲得所尋求的濟助，便不應以傳訊令狀開展訴訟。如原告人違反此原則，一般而言法庭會視之為濫用法庭的法律程序。黃一鳴聆案官在上述案件的判決書第21段指出:

“Since all the remedies for the infringement of rights protected by public law could be obtained on an application for judicial review, as a general rule it would be contrary to public policy and an abuse of process of the court for a plaintiff complaining of a public authority’s infringement of his public law rights to seek redress by ordinary action (see O’Reilly v Mackman [1983] 2 AC 237 at 238).”

20.  聆案官在判決書第52段進一步解釋: 司法覆核是有一些既定的防備措施，以杜絕被人濫用。申請人必須先得法庭許可才可開展司法覆核程序，他要有足夠的法律地位去提出申請， 並說服法庭他的案件是可爭辯的，亦要確保他的申請沒有延誤。假若容許申請人以傳訊令狀開展法律程序，他便可以避開上述的要求。這是濫用了司法程序。

21.  事實上，原告人早於2018年8月21日已向高等法院原訟法庭提出申請司法覆核的許可的申請 (HCAL 1700/2018) ，而高等法院原訟法庭法官周家明(當時官階)亦已於2019年5月27日頒下判決書。周法官在判決書第19段有以下裁定:

“關於城規會及行政長官會同行政會議就有關草圖將乾坑一幅土地用途由「綠化地帶」改劃為「住宅 (丙類)地帶」的程序及決定，規劃署副處長/地區胡潔貞已在其非宗教誓詞解說城規會提出有關大埔分區計劃大綱圖的修訂建議，已依從法定和行政程序諮詢公眾，亦已遵照程序展示分區計劃大綱圖予公眾查閱，讓公眾作出申述/ 提出意見。至於申請人指稱城規會『未有經過漁護署進行生態價值評估，並無考慮原來綠化地帶利用天然地理環境作為市區和近郊的緩衝區，避免市區發展破壞自然生境』，以及『沒有考慮大埔公路4770 號的租客的土地上，有大批稀有中華文化遺產』，雖然申請人聲稱該土地有大批稀有中華文化遺產，但除一些剪報外，申請人並沒有提供任何文件或證書能支持其說法。此外，根據胡潔貞的非宗教誓詞第 25至29 段解釋，乾坑用地並非具考古研究價值的地點，用地內亦沒有已評級的歷史建築物，申請人所指的文物並非在該用地挖掘出土的文物。另外城規會亦已考慮各政府部門就乾坑用地的環境生態、景觀及其他技術方面提出的意見後，才提交有關改劃給行政長官會同行政會議核准。申請人未能證明城規會就該土地的生態價值及文化價值考慮及評估有何不妥。本席認為，申請人並未能提供任何理據證明城規會及行政長官會同行政會議就有關草圖將乾坑一幅土地用途由「綠化地帶」改劃為「住宅(丙類)地帶」的程序及決定有何不合法之處,或是《溫士伯里》的不合理 (Wednesbury unreasonableness)，或是程序不公平。” (底線後加)

22.  由上述判決書可見 ，高等法院原訟法庭已接納了有關方面在進行相關用途改劃前，已依從法定和行政程序諮詢公眾。原告人在本剔除申請進行聆訊時，向法庭指出他的司法覆核申請失敗完全是因為他逾期提出申請的緣故。由周法官的判決書第19段可見，原告人似乎是誤解了有關情況。

23.  故此，本席認為原告人在他有關「缺乏諮詢」的司法覆核申請已被駁回的情況下，再以傳訊令狀開展這兩宗案件，是濫用法庭程序。

24.  此外，根據周法官的判決書第23段，原告人在上述司法覆核案件中，亦曾經申請加入時任規劃署署長及前任規劃署署長作為答辯人，但周法官拒絕了這項申請。在此情況下，原告人以傳訊令狀方式對他們興訟，顯然是濫用司法程序的另一明證。

結論及命令

25.  基於上述理由 ，本席認為原告人的申索陳述書是並沒有披露合理的訴訟因由和瑣屑無聊，他開展這兩宗案件是濫用法庭程序。故此，本席接納兩位被告人的申請，行使酌情權剔除原告人的申索陳述書，以及撤銷這兩宗訴訟。

26.  本席現頒布暫准命令: 原告人須支付兩位被告人有關這兩宗訴訟所招致的訟費(包括任何保留待決的訟費及於2020 年10月5 日存檔的兩張傳票的申請的訟費)。假若雙方未能就訟費金額達成協議，該金額則交由聆案官評定。如法庭於14天內沒有收到任何更改訟費命令的申請(有關申請須以信件方式提出，本席將以書面形式處理) ，此暫准命令將隨即轉為絕對命令。