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HCAL 112/2003
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
憲法及行政訴訟2003年第112號
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主審法官：高等法院原訟法庭法官張舉能（公開聆訊）
聆訊日期：2004年2月17日
判案書日期：2004年3月3日
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判案書
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1. 本案申請人為一中醫師。2002年9月5日，香港中醫藥管理委員會轄下之中醫組去信通知申請人，中醫組已根據《中醫藥條例》（《香港法例》第349章）第95條，決定申請人須參加由中醫組舉辦的執業資格試：申請人須在執業資格試中取得合格，才有資格申請成為註冊中醫。申請人不服中醫組之決定，於2003年11月4日向本法庭申請許可，以針對上述決定，提出司法覆核申請。
2. 申請人聲稱他自1981年11月20日開始，已在香港行醫。故符合條例第93(a) 條內之規定，即他在緊接2000年1月3日之前，已在香港連續作中醫執業最少達十五年。申請人遂指稱，根據上述條例第92(1)(b)及 (2)(a) 條及第93(a) 條之規定，他理應獲豁免參加執業資格試，並有資格根據條例第69條申請註冊為註冊中醫，在香港繼續行醫。
3. 就有關條例之背景及運作，尤其是中醫註冊的「過渡安排」方面，本席已在Sze Hei Fa Helena 對Chinese Medicine Practitioners Board of the Chinese Medicine Council of Hong Kong HCAL 10/2003 一案之判案書（2003年7月18日）內有所論述，在此不再重覆。
4. 就是次之申請，申請人向法庭存檔大量文件，以支持其聲稱之行醫經驗。該些文件可分為八大類：
(1) 病人病歷紀錄：由1981年11月20日至2000年1月3日間共777頁之病歷紀錄。當中記錄了每天日期、病人姓名、編號、年齡、性別、職業、徵狀、受傷部位、覆診次數、地址、電話、診金等資料；
(2) 病人初診登記紀錄：記錄自1981年11月20日起至今經申請人診治之病人的個人資料。當中，包括超過2,000人的個人資料，如姓名、編號、性別、年齡、職業、初診日期、地址、電話、介紹人姓名等；
(3) 全港中醫師公會聯合會執業證明書。根據證明書，申請人於1993年7月20日前已行醫達11年；
(4) 46套由1984年6月至1992年期間，X光化驗所發出的照片連封套，封套印有X光化驗所名稱、地址、醫師姓名（即申請人）、送達地址、X光編號、病人姓名、年齡、性別、照X光部位和日期等；
(5) 開藥處方紙：由1987年至2000年共十三年內，申請人所處方的處方紙共104頁。該等處方紙印有申請人的名字，作為向藥粉廠購買藥粉之用。內中並附有藥粉廠之收據；
(6) 香港倉庫運輸員工協會會慶特刊：自1988年至2000年十二年間，申請人每年皆在會刊內刊登贊助廣告，廣告列明申請人醫館地址和電話；
(7) 商業登記證：自1992年至2000年之商業登記證。據申請人聲稱，由於1992年之前病人稀少，他收入微薄，沒有經濟能力支付每年的商業登記費用。加上政府以前並沒有要求中醫師申領商業登記證才可行醫，故他在1992年前並沒有申領商業登記證；及
(8) 學歷紀錄：申請人曾報讀過的一些有關中醫方面之課程的證書等等。
5. 然而，申請人承認，他並未曾將上述所有資料提交與中醫組考慮，以支持其所聲稱之行醫經驗。根據證據，2000年8月30日，中醫組收到申請人同日作為申請成為表列中醫的表列中醫申請表，以及一些隨申請表格夾附的文件副本，以支持他在申請表中關於他行醫經驗的陳述。該些文件為：
(1) 1992年至2001年之商業登記證副本；
(2) 1981年11月開始診症至1992年診症之部分紀錄；
(3) 1987年3月至1992年的藥方；
(4) 會員證書（1992/1993年）、學歷證明（1980、1981、1982、1988年）；
(5) 1988，1989，1990年祝賀倉庫運輸員工協會會慶所刊登之廣告；及
(6) 申請人回鄉證（1992年11月簽發）。
6. 在收到申請表之後，中醫組透過其2000年10月19日給予申請人的信件，邀請他於2000年11月7日親臨中醫藥管理委員會秘書處的辦事處以遞交並核對若干文件，那包括申請人在遞交申請表時所夾附的所有中醫執業經驗及中醫學歷的證明文件正本，及在1985年1月1日至1992年5月15日期間的中醫執業經驗證明文件，例如：商業登記證、商業登記摘錄等。
7. 2000年11月7日，秘書處的職員與申請人會面，在會面中，申請人只提交以下文件之正本與職員核對：
(1) 全港中醫師公會聯合會會員證 (1993年)；
(2) 新華中醫中藥促進會會員證 (1992年)；
(3) 香港實用中醫學院畢業證書 (1981年)；
(4) 香港實用中醫學院畢業證書 (1982年)；
(5) 致藝體育會指壓初級班證書 (1980年)；
(6) 致藝體育會跌打傷科班證書 (1980年)；
(7) 深圳市骨傷科醫療中心骨傷科研習班證書 (1988年)；
(8) 於香港倉庫運輸員工協會會慶特刊內刊登的廣告 (1988至1990年); 及
(9) 商業登記證 (1992年5月16日至1993年5月15日)。
與此同時，申請人提交了其他文件，即香港針灸協會有限公司文件 (1997年) 共四張並剪報 (1991年) 一張。此外，申請人亦簽署一份聲明，說明他隨申請表提交的三份病人診症紀錄，乃申請人本人所持有的。
8. 2002年4月26日，中醫組發信給申請人，指明中醫組會對所有表列中醫（包括申請人在內）進行註冊資格評核，以決定他們可遁哪種途徑申請註冊。在信中，中醫組邀請申請人，除了他在申請成為表列中醫時所提交的文件外，補交以下之文件以供中醫組考慮：
(1) 由1981年至2000年執業期間的每年的處方、病人病歷紀錄、購買藥物單據，中醫公會會員證等；
(2) 所有中醫學歷（修讀有關中醫課程的學科、學習時數及課程內容的證明文件/院校發出的學習年期證明書）；
(3) 任何有助申請人已申報的執業經驗/學歷的其他證明文件資料（已遞交的文件除外）；及
(4) 第一次與秘書處職員會面時的文件正本，包括商業登記證、病歷及訂藥份收據（學歷證書除外）。
9. 根據證據，
「 31. 在2002年5月16日，申請人親臨秘書處提交文件並交回日期為2002年5月15日的回條。申請人在回條中確認他提交的文件如下：
(a) 配藥藥方55張（1987年至2000 [年]）；
(b) 商業登記證1張（註：2000年）；
(c) 衞生處信件2張（註：香港中醫登記計劃1996年）；
(d) 病人記錄29張（1989年至1999年）；
(e) 購藥單據4張（1991年至1993年）；及
(f) 病人紀錄（1989年至1993年、1996年至1999年。）
申請人重申於申請成為中醫時已提交所有證明文件，故沒有進一步的資料可提供。申請人更補充由於當年有關院校並沒有提供中醫學歷的學習時數，因此只能提供完成後的證書。... 當日，申請人亦做了多一份聲明書 ... ，確認他隨申請表提交的29頁病歷紀錄（其中1996年兩頁，1997-1998年各3頁，1999年12頁）乃其本人所簽發及持有、27張葯方（1987年1張，1988年2張，1989年1張，1990年1張，1991年2張，1992年3張，1993年4張，1994及1995年各3張，1996及1997年各2張，1998年1張，1999年2張）乃他本人持有的。」
10. 中醫組在考慮申請人所提交之資料及文件後，如前述，於2002年9月5日以書面通知申請人評核結果，即他須在執業資格試中取得合格，才有資格申請成為註冊中醫。信件中並沒有解釋評核結果的原因。
11. 2002年9月18日，申請人去信中醫藥管理委員會秘書處要求給予一個合理的書面解釋，他亦分別致信委員會主席及中醫組主席。2002年11月23日，中醫組以書面回覆申請人，表明中醫組之立場及說明要求申請人考取執業資格的理由，乃是申請人沒有提供足夠的客觀資料和文件，以證明他的中醫執業年期及學歷，乃符合豁免參加執業資格試或註冊審核的要求。
12. 在收到中醫組之覆函後，申請人再次去信秘書處及委員會主席和中醫組主席，而中醫組亦在其2002年12月30日的信件中作出相關的解釋。
13. 根據證據，中醫組之決定，乃基於如下原因：
「 37. 有關中醫執業方面，中醫組認為申請人所提交的有關的文件（如商業登記和中醫師公會文件）證明他於1992年才開始領取中醫商業登記及成為中醫師公會會員。另外，申請人呈交顯示其職業為中醫師的回鄉證的發出年份亦為1992年，而他呈交了4張永德藥粉行之買藥單據也是於1991年年底、1992年及1993年發出的。申請人並沒有提交曾簽發給病人的處方。
38. 另一方面，申請人提供其在1990年前作中醫執業的主要證明包括：
(i) 沒有列出醫師姓名的病人記錄，亦沒有顯示當時診所的名稱；
(ii) 沒有列出病人姓名的方箋，內容只列出藥名及份量，藥名及份量顯示並非病人處方，亦非藥行發出的買藥單據；及
(iii) 1988年至1990年在香港倉庫運輸員工協會週年會慶特刊內刊登的廣告，廣告要求求診者需先電話預約，並沒有顯示回定應診時間。
中醫組在整體考慮申請人提出的所有證明和資料，以及上述情況後，認為其提交的客觀證明不足以證明其符合《中醫藥條例》的規定，在緊接2000年1月3日前已連續全職在香港作中醫執業達10年或以上。
39. 至於學歷方面，在申請表裏，申請人指出他擁有學歷資格 ... ，但他於申請時所提交的所謂客觀的證據不足以證明他（依照中醫手冊第33至38段所說明的有關評核準則）擁有中醫組能夠接受的學歷資格。中醫組亦在上述2002年11月23日給申請人的信件中闡明由於《中醫藥條例》沒有賦予中醫藥管理委員會接受有關表列中醫申請結果的上訴或覆核的權力，故委員會不能就決定覆核。在審核程序完成以後，中醫組是不會考慮申請者提出新的證據或文件。這是由於在《中醫藥條例》所提供的決定機制是不容許這樣做的。而事實上，申請人在遞交申請表之後及在中醫組作出決定之前有很多機會補充證明文件及資料。
40. 在審核及考慮申請人是否能夠合乎『替代資格要求』豁免考取執業資格試或註冊審核的過程中，中醫組並沒有任何不合理或其他不當之處。」
14. 就評核程序方面來說，條例並沒有規定中醫組須採取何種程序以進行有關之評核。就中醫組所採用的評核程序，尤其是其所要求申請人所提交的文件證據，已詳列在其出版的《中醫註冊申請手冊》內。申請人並沒有說不曉得該手冊。以本案案情而論，本席認為中醫組已給予申請人充份及足夠之機會，向中醫組提交所有他認為有關及有幫助之證據及資料，供中醫組考慮，以就其所聲稱之行醫經驗及學歷進行評核。當然，中醫組不能無限期的等候申請人提供資料及證據，以支持其所指稱之執業經驗及學歷。根據上述所勾劃之事情次序，本席認為中醫組已給予申請人充分及足夠之機會，以陳述其所聲稱之經驗及學歷，並提供資料及證據以支持其說法。申請人由於種種理由，並未能或並沒有提交某一方面之資料或證據予中醫組作考慮，乃是申請人個人方面之問題，不能歸究於中醫組。
15. 法例並沒有就中醫組之評核結果設立上訴機制，亦沒有授權中醫組可就其評核結果，採納新證據或聽取進一步的陳詞，以進行任何之覆核。見洪作炅對香港中醫藥管理委員會中醫（註冊）組HCAL 128/2002朱芬齡法官（2002年10月24日）；陳厚裕對香港中醫藥管理委員 HCAL 9/2003朱芬齡法官（2003年6月20日）；黃華安對香港中醫藥管理委員 HCAL 18/2003 朱芬齡法官（2003年6月20日）；前述Sze Hei Fa Helena；Wong Fu Keung 對Chinese Medicine Practitioners Board of the Chinese Medicine Council of Hong Kong [2003] 3 HKC 613；Wong Chi Sung 對The Chinese Medicine Practitioners Board of the Chinese Medical Council of Hong Kong HCAL 33/2003 朱芬齡法官 (2004年2月20日)。
16. 本席認為中醫組在其評核過程中並沒有違反自然公正之原則。申請人據此為申請司法覆核之理由，本席並不接納。
17. 就中醫組的評核結果方面，雖然在是次申請中，申請人向法庭提供大量之文件證據，以支持其聲稱之執業經驗，並以圖證明中醫組之評核結果並不合理或沒有道理；然而，即使申請人亦承認，在該八大類文件當中，有不少部份由於種種原因，從未在中醫組作出評核結果之前，提供與中醫組考慮。本席認為當法庭考慮申請人就其聲稱之行醫經驗及學歷所提供之證據及資料，以衡量中醫組之評核結果是否不合理或沒有道理時，必須以中醫組在作出評核結果之前，申請人向中醫組所提出之指稱及提供之資料及證據為依歸。
18. 本席已在前文中，根據證據勾劃出中醫組在作出評核結果之前，所收到之資料及證據。而根據該些資料及證據，並申請人所聲稱之事情，中醫組作出評核結果。
19. 本席認為，根據當時中醫組所收到之資料及證據，中醫組所作出之評核結果，並不能說是一不合理或沒有道理之結論。換句話說，該評核結果並非是毫無理由、完全違反證據及資料、又或無任何一合理之評核機構會作出之評核結果。
20. 當然本席理解，即使根據申請人在中醫組作出評核結果之前所提供之資料及證據，並申請人個人之聲稱，中醫組若作出對申請人有利之評核結果，亦屬無可厚非。然而，本席必須強調，在司法覆核之機制及程序之中，法庭並不擔當一上訴法庭之角色，更非扮演作出原本決定之人士或機構的角色。如英國上議院大法官賀輔明勲爵在Kemper Reinsurance Co. 對Minister of Finance [2002] 1 AC 1，14頁H內所說（意譯）：
「然而，原則上來說，司法覆核與上訴截然不同。前者是處理涉案決定之合法性而非其對錯性；是處理涉案決定者所行使之決定管轄權及作出決定過程之公平性而非其決定之正確性。」1
21. 如前述，本席認為中醫組就申請人所指稱之行醫經驗及學歷所作出之決定，乃是中醫組基於申請人當時所提供之資料及證據所有權作出之評核結論，不能說是不合理或毫無道理。至於其他合理的人士（包括法庭在內）在同一情況底下，是否會作出相同之評核結論，以司法覆核之背境而言，並無重要，亦毫無相關。以本案案情而論，作出哪一種之評核決定，基本上是見仁見智。然而，既然法庭不能說中醫組所得出之評核結果，是不合理或毫無道理，其所作出之結論，就不能以該等理由而要求法庭藉司法覆核程序予以挑戰。
22. 就中醫組在其於2002年9月5日發出的通知信內，並沒有列出其評核結果之原因方面，本席認為其本身並不足夠支持申請人申請提出司法覆核申請之許可。毫無疑問，在申請人提出詢問後，中醫組已去信申請人解釋其評核結果之原因。本席認為當中並沒有牽涉任何足夠之因由以支持申請人是次之許可申請。見前述Wong Chi Sung一案之判案書第35至49段就中藥組對評核結果提供原因的責任方面的論述。
23. 申請人在陳詞時提及《基本法》第142條就保留在1997年回歸之前之專業制度方面的有關規定。本席認為該條條文之規定與本案無直接關係，更不能支持申請人是次之許可申請。
24. 申請人是次之許可申請乃在2003年11月提出，所針對之決定是在2002年9月已作出。當中相距接近14個月，遠比《高等法院規則》（《香港法例》第4章）第53號命令第4條規則所規定提出申請司法覆核的許可申請的時限為長。然而，本席不願意亦不需要以此為理由拒絕是次之許可申請。本席考慮到申請人在得悉中醫組之決定後，先後去信委員會及中醫組，要求解釋及進行爭辯，其後亦去信立法會，要求協助。此外，申請人亦先後向法律援助署及香港大律師公會法律義務服務計劃尋求法律協助（然而，該等申請皆告失敗），而後者拒絕申請人之法律義助申請的決定乃在2003年10月21日才通知申請人。本席亦考慮到法庭就延展提出許可申請的期限方面之一般態度：見Wade, Administrative Law （第8版）第648-649頁。本席不願意以申請人逾期提出申請為理由，拒絕是次之許可申請。
25. 然而，基於上述就申請人之擬提出司法覆核申請的論據的討論及分析，本席認為即使在作出進一步調查後，申請人亦沒有具爭辯性之理由，以支持其所擬提出之司法覆核申請，以挑戰中醫組就評核其行醫經驗及學歷方面所作出之決定。故本席頒令拒准申請人之許可申請。訟費方面，雙方並無異議，在拒准許可申請的情況下，申請人須付答辯人之訟費，本席亦如此頒令。若雙方未能就申請人須付予答辯人之訟費的數目達成協議，訟費須交由本法院聆案官予以評定。
申索人，無律師代表，親自出庭應訊
答辯人，由羅文錦律師樓轉聘郭瑞熙大律師代表
1 "In principle, however, judicial review is quite different from an appeal. It is concerned with the legality rather than the merits of the decision, with the jurisdiction of the decision-maker and the fairness of the decision-making process rather than whether the decision was correct."
上訴法庭就申請人之申請上訴裁決如下:申請被駁回。請參閱CACV71/2004. |