馮煥其 對 城市規劃委員會

CACV 41/2015

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事上訴2015年第41號

(原本案件編號：憲法及行政訴訟2014年85號)

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判 案 書

上訴法庭法官潘兆初頒發上訴庭判案書：

前言

1. 2014年7月18日，上訴人提出司法覆核許可申請，尋求以下的濟助：

「 城規署提供虛假失實文件，捏造報告，誤導城市規劃委員會及市民。城市規劃委員未能考慮碩門邨的空氣流通評估，交通流量及戶外休憩用地不足，沙田區整體醫療病床缺乏，通過沙田區計劃大綱草圖S/ST/29的修改土地用途，要求推翻城市規劃委員的不合法決定，並申請禁止城市規劃委員將有關規劃文件交予特首會同行政會議，直至訴訟完結。」

惟被原訟法庭法官區慶祥在 2015年2月6日拒絕。上訴人不服，現上訴於本庭。另外，上訴人申請援引新證據，以支持他的上訴；又要求法庭批予訟費保護令，無論是在上訴階段或司法覆核聆訊時，若他敗訴只需支付訟費HK$10,000.00。

2. 在耹訊開始時，上訴人聲稱因為答辯人陳詞綱要的中文譯本在8月29日才送達給他，所以沒有充份時間把陳詞看明白，而答辯人所援引的法律典據均以英文書寫，他也看不懂，需要找人翻譯成中文。本庭向上訴人解釋，在現行的制度下，沒有人有責任把英文的法律典據翻譯成中文給他看；至於他說因未能完全明白答辯人的陳詞而作出有效回應，上訴人應先盡其所能陳詞及回應答辯人的論點，若有需要，可以在耹訊後呈上書面補充陳詞。經法庭解釋後，上訴人便作出其口頭陳詞。從他的書面及口頭陳詞看來，上訴人已充份掌握上訴的議題，並且能回應答辯人的論點及本庭的提問，而他的陳詞亦已涵蓋了支持其上訴的所有論點。在聆訊完畢時，上訴人沒有申請要呈交補充書面陳詞；但在9月7日，本庭收到上訴人日期為9月4日的書面補充陳詞。總的來說，上訴人在耹訊開始時所提及的事宜對其上訴並無任何實質或不利的影響。

3. 涉案的背景事實可撮要如下。

背景

4. 2013年2月28日，政府宣布2013年2月至2014年3月期間的賣地計劃，其中包括位於沙田碩門邨的沙田市地段第593號及第594號 (“該等地段”)。6月28日，發展局局長公布政府已預留該等地段，作發展公屋之用。11月22日，城市規劃委員會 (“城規會”) 根據《城市規劃條例》第5條，展示《沙田分區計劃大綱草圖編號S/ST/29》(“該圖則”)，以供公眾查閱。該圖則上所顯示修訂項目的用意正是讓政府可在該等地段上發展公屋計劃。在兩個月的展示期內，城規會接獲共1,391份有效申述。2014年2月21日，城規會公布該等申述，為期三個星期，以供公眾提出意見，並在期限屆滿時，接獲共11份有效意見書。

5. 上訴人反對該圖則的修訂項目，並向城規會提交了一份申述書及一份意見書。

6. 2014年4月11日，城規會決定把所有申述及意見歸納一併考慮，而有關的會議訂於2014年5月6日舉行。在會議當日，上訴人出席並發言反對該項目，其主要反對原因涉及下面的議題：

(一) 有關的改劃建議不合程序公義。

(二) 當局錯誤地把該等地段的地積比率上限由5倍提升至6倍。

(三) 沙田區所需要的病床數目超過760張，而非規劃署長所說的110張。

(四) 有關的空氣流通評估是虛假失實的文件，因為規劃署沒有按相關的指引做空氣流通評估測試，因而誤導了城規會和市民。

7. 經商議後，城規會決定不接納反對修訂項目的所有申述和不會就該圖則建議任何修訂。城規會亦認為規劃署所建議不接納該等申述的理由是恰當的。

8. 2014年6月20日，城規會同意根據《城市規劃條例》第8條，把該圖則 (重新編號為S/ST/29A) 提交行政長官會同行政會議要求批准，而行政長官會同行政會議亦於2014年9月2日批准該圖則 (重新編號為S/ST/30)。

司法覆核許可申請

9. 上訴人不滿意城規會的決定，在2014年7月16日申請司法覆核許可。2014年10月20日，城規會依照法庭的指示，把其初步回應送交存檔。如上述所說，區法官在2015年2月6日拒絕批予許可。在判決通知書中，區法官解釋拒絕的理由：

「(1) 申請人指有關委員會的諮詢程序不公，是沒有合理爭辯性及有真實勝算機會：

(a) 有關之程序，申請人並未能指出有任何不乎合城市規劃條例 (香港法例第 131 章) 中的程序上及時間上之要求。

(b) 申請人以及由其代表發言之組織，明顯地已在諮詢程序中得知就著有關的計劃大綱草圖 (S/ST/29) 所提出的公眾諮詢。

(2) 申請有關委員會就著不同議題的結論所提出之挑戰，實質是他不同意委員會最後所作出的結論。在已存檔的文件中，沒有任何可指出在達至該些結論中，委員會是犯了任何法律上或程序上之錯誤。法庭亦看不到可說該些結論是在公法下的極度不合理性 (Wednesbury unreasonable)。除了以上情況，法庭是不會就著委員會在條例授權下作出城市規劃的決定的正確性作出干預的。在這情形下，這些指稱不構成任何有合理爭辯性而又有真實勝算之司法覆核理據。

(3) 申請人說在會議上，他有關空氣評估的質詢，沒有被記錄在會議的記錄中 (見申請人2014年11月10日的誓章中的證物 (b))。但整體綜觀該會議記錄，已總括記錄了所有反對者及申請人有關空氣流通的質詢 (見第 11(h)(iv) 及 15(a) 段)。申請人並未能指出他的有關質詢的內容跟這些總括內容有甚麼實質的不同。在此情況下，此指稱不能構成有影響性的程序不公。

(4) 申請人說『在其他申述人發表意見後，我向城規會主席提出補充意見，主席不接受我再多發言，但在1059 次城規會會議記錄 (34) 段，主席不批准我補充發言，竟然記錄我沒有其它論點要求補充，我立即以電郵方式向城規會的不實記錄提出抗議』。但申請人指稱他未被准許補充的內容 (見證物編號21)，和他已被記錄在會議已作出的發言內容 (見記錄第 11(h)(iv) 及 15 段)，沒有有影響性的實質不同，這也不構成有影響性的程序不公。

(5) 基於以上理由，申請人擬提出之司法覆核沒有合理爭辯性及有真實勝算機會,故此法庭不批准其許可申請。」

在上訴時所依賴的理由

10. 上訴人提出下列的理由，要求本庭給予許可讓他提出司法覆核：

(一) 城規會的決定是根據沙田區病床短缺方面的虛假或具誤導性資料而作出的。(“第一項理由”)

(二) 城規會的決定是根據一份屬於捏造或偽造的空氣流通評估報告而作出的，因為該評估報告沒有按照前房屋及規劃地政局所開列的相關要求而擬備，以及在規劃署的「空氣流通評估登記冊」內不能找到該評估報告。(“第二項理由”)

(三) 城規會的決定隨意地把該地段的地積比率由5倍提升至6倍。(“第三項理由”)

(四) 上訴人指稱城規會主席在當日作出該決定的會議上，阻止他向城規會作出補充口頭申述，但會議記錄並無載述此事，反而說上訴人沒有其他論點要補充，而據上訴人的意見，情況並非如此。(“第四項理由”)

討論

11. 第一至三項理由可以一併處理，因為它們都涉及事實的議題。本庭認為，上訴人針對這些事實議題是錯誤的論據，不具合理可爭辯之處。

12. 適用的法律原則是，要以行政機構所作出的事實決定作為尋求司法覆核的理由，上訴人必須證明：

(一) 涉及的事實決定明顯錯誤，或已確立 (意指不會引起爭論並可客觀地獲證實) 而且無庸置疑是錯誤的；以及

(二) 在決定者的論據過程中，該項錯誤佔了重要 (不一定具決定性) 的部分。

見：Building Authority v Appeal Tribunal (Buildings) (unreported)，HCAL 3/2005，29 November 2005，[22]；Smart Gain Investment Ltd v Town Planning Board (unreported)，HCAL 12/2006，6 November 2007，[91]-[99]。

13. 有關沙田區病床不足這一點，規劃署是以沙田區本身的人口 (約五十萬) 來計算，其估算並沒有明顯錯誤；上訴人卻硬說要連同馬鞍山區的人口 (超過二十萬) 一同計算，這是強詞奪理。其實，正如規劃署指出，沙田區內已預留足夠用地興建診所，而現時醫院病床是按區域供應的。另外，食物及衛生局亦表示，政府已開始規劃威爾斯親王醫院第二期重建計劃，並會密切留意沙田區對公共醫療服務的需求；而上訴人根本沒有提出任何證據顯示，威爾斯親王醫院第二期重建計劃有助回應或減輕病床不足問題的說法，是明顯錯誤的。

14. 上訴人指稱有關該等地段的空氣評估報告是捏造或偽造的文件，這是毫無根據的。上訴人的說法其實是，該評估報告並非按照相關要求擬備，以及在規劃署的「空氣流通評估登記冊」內不能找到有關報告，但正如規劃署在呈交法庭的初步回應中解釋：(a) 該評估報告只關乎該等地段；(b) 最終報告仍在擬備中，因為報告內容將涵蓋該等地段連同其他地區的空氣質素情況，而在其他地區展開的工作仍在進行中；以及 (c) 一俟最終報告備妥，規劃署便會把報告上載於其網站的登記冊內。上訴人並無證據顯示，該評估報告的結論有明顯錯誤。

15. 有關地積比率，城規署代表在城規會會議上已指出：

「 一如行政長官在《二零一四年施政報告》中宣布，如基礎建設可予配合，政府會把發展密度整體提高20%，以增加房屋供應。不過，當局會逐一情況考慮，並會顧及區內特色和其他相關因素，才決定是否提高發展密度。… 規劃署會審視每一情況，盡量善用每塊土地的發展潛力。至於有關用地，把其地積比率定為6倍是恰當的。」

上訴人指提升地積比率是違法根本不能成立。

16. 本庭認為，上訴人雖然堅持不同意城規會作出的決定，但其論據並非法庭可裁定撤銷該決定的有效依據，因為按照既定的法律原則，行使公法管轄權的法庭既不會篡奪公共機構作出決定的權力，也不會隨便作出干預。因此，第一至第三項理由並無合理可爭辯的地方。

17. 至於第四項理由，上訴人在2014年5月16日的會議上已獲給予機會發言，而他也確就為何反對修訂項目提出多項論點。會議舉行後，上訴人曾於2014年6月21日發電郵給城規會投訴城規會主席阻止他再度發言，但在該電郵中他只重申自己及其他反對修訂項目人士所曾提出的論點。假設上訴人所說城規會主席曾阻止他再度發言屬實，即使有給予上訴人再度發言的機會，也不見得他能再提出哪些進一步的論點。

18. 上訴人投訴會議記錄指他沒有口頭申述再要補充，而實際上當時是城規會主席阻止他再度發言；即使假設該份會議記錄並無反映上訴人為何沒有再度發言的真正原因，也難以理解為何會議記錄的不實之處與城規會的決定有何關聯，又或如何構成合理可爭辯的公法理由讓他提出司法覆核。而上訴人亦沒有提供任何解釋為何主席須給他機會重複他經已提出的論點。

19. 因此，第四項理由也不具合理可爭辯之處。

結論

20. 總的來說，區法官拒絕給予上訴人司法覆核許可，是完全正確的。本庭認同區法官的決定，並駁回上訴。

新證據的申請

21. 上訴人要求援引新證據，以證明城規會主席確曾於2014年5月16日的會議上阻止他再作出口頭申述，這與第四項理由有關聯。但如上文所說，此理由不能成立，所以這些所謂的新證據對他的申請司法覆核或本上訴是於事無補。因此，本庭拒絕是項申請。

訟費

22. 有見於本庭的決定，上訴人訟費保護令的申請只適用於本上訴。本庭認為，區法官已詳細解釋為何上訴人擬提出的司法覆核並無任何可爭辯之處，上訴人理應知道其上訴並無任何勝訴的機會，但卻一意孤行提出上訴，在這情況下，上訴人不能得到訟費保護令的保障。

23. 按照慣常處理訟費的原則，即敗訴方需支付勝方訟費，本庭作出以下的暫准訟費命令：本庭命令上訴人支付答辯人訟費，數額以訴訟各方對評基準訂定，若雙方未能同意數額，可交由法庭評定。在判案書頒發14天內，倘若任何一方沒有申請更改，暫准訟費命令便即成為永久命令。