陳基裘 對 香港政府發展局

HCAL 2253/2018及
HCAL 3837/2019

[2020] HKCFI 3126

HCAL 2253/2018

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2018年第2253號

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及

HCAL 3837/2019

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2019年第3837號

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(一併審理)

判決書

引言

1.  申請人是一名古洞北 / 粉嶺北新發展區第一階段發展工程影響範圍內的寮屋居民。兩宗案件源於2003年完成的新界東北的新發展區研究報告。該報告確定了古洞北、粉嶺北和坪輋 / 打鼓嶺為合適的新發展區。

(i)     HCAL 2253/2018

2.  申請人就發展局於2018年5月10日公布的政府發展清拆行動特惠補償及安置安排的加強措施 (「加強措施」) 申請司法覆核的許可。在日期為2018年10月16日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上：

「有關「政府發展清拆行動的特惠補償及安置安排擬議加強措施」之決定」。

3.  在「所尋求的濟助」的空格上，申請人填上：

「勒令發展局改善「政府發展清拆行動的特惠補償及安置安排擬議加強措施」」。

(ii)    HCAL 3837/2019

4.  在HCAL 3837/2019一案中，申請人就其聲稱是由「地政總署」引用土地收回條例 (第124章) 及道路 (工程、使用及補償) 條例 (第370章) 收回粉嶺北新發展區第一階段發展工程範圍內私人土地所作出的批准決定申請司法覆核的許可，理據包括：收地剝奪私有財產權，即是申請人的寮屋；項目內不同受影響人士有不同的待遇，有不公平對待的情況；以及相關安排違反合法期望。

5.  於2020年12月14日的聆訊中，申請人申請撤回這宗司法覆核的許可申請。本席也接納了申請人的撤回申請。故此，在本判決書中，本席不會進一步討論申請人於HCAL 3837/2019的申請。

基本事實

(i)     古洞北/ 粉嶺北新發展區發展項目

6.  於2008年，政府委聘顧問展開新界東北新發展區規劃及工程研究，為新界東北新發展區 (包括古洞北及粉嶺北新發展區) 訂立規劃及發展綱領，並在2008年至2012年間進行了三個階段公眾參與活動，讓公眾就新界東北新發展區 (包括古洞北 / 粉嶺北新發展區) 進行討論。每個階段公眾參與的結果及報告亦已公開給公眾參閱，以及向立法會匯報。行政長官會同行政會議，在2013年6月25日通過古洞北 / 粉嶺北新發展區的發展建議，把該新發展區發展成粉嶺 / 上水現有新市鎮的擴展部分。

7.  古洞北 / 粉嶺北新發展區 (「新發展區」) 是政府土地供應策略的重要一環。新發展區全面落成後，將提供合共約71,800個房屋單位 (當中約48,500個單位或近 70%為公營房屋)，可容納約188,100新增人口，亦將提供約868,000平方米樓面面積作經濟活動，連同擬議的社區用途，可創造約40,100個就業機會。新發展區項目將會分兩個階段進行，即第一階段及餘下階段。第一階段將提供21,000個房屋單位，當中18,000個為公營房屋單位，預計首批私營房屋及公營房屋住戶可分別於2023/24及2026/27年入伙。

8.  新發展區第一階段發展 (「該工程項目」) 共涉及需要收回784幅私人土地 (涉及面積約68公頃) 以及徵用被9個墳墓所佔用的土地 (涉及面積約752.8平方米)。

9.  為展開新發展區第一階段發展，行政長官會同行政會議，在2018年11月27日通過及授權根據土地收回條例 (第124章)、道路 (工程、使用及補償) 條例 (第370章) 及水污染管制 (排污設備) 規例 (第358章附屬法例AL) 收回上述私人土地進行新發展區第一階段的工程及道路和排污工程，及按土地徵用 (管有業權) 條例 (第130章) 徵用上述被墳墓所佔用的土地以進行該工程項目。另外，該工程項目亦涉及清理100公頃政府土地，由於不涉及收回土地業權，這不需要行政長官會同行政會議授權。

10.  發展局亦在2019年向立法會申請該工程項目的主體工程撥款。發展局先後按程序諮詢了立法會發展事務委員會、立法會財務委員會轄下的工務小組委員會，再提交撥款申請予立法會財務委員會。立法會財務委員會最終在2019年5月3日批准該工程項目的地盤平整和基礎設施工程撥款。

11.  政府按相關法例要求及適用的特惠補償政策，處理土地業權人的補償事宜，以及按適用的特惠補償及安置政策 (包括政府於2018年5月10日公布為受政府發展清拆行動影響的寮屋住戶和業務經營者而設的特惠補償及安置修訂安排，即「加強措施」)，處理合資格土地佔用人包括住戶、業務經營者、農戶等的補償或安置事宜。有關補償及特惠津貼亦根據立法會財務委員會批准的安排，透過相關政府開支款目支付。

(ii)    加強措施的背景

12.  當政府需要為政府發展項目收回及清理土地時，須根據相關條例 (例如第124或370章) 向法例訂明可獲得補償的人士提供法定補償。除此以外，作為行政安排，政府亦有政策向符合特定資格的受影響人士 (包括在法例下不合資格獲得補償的人士) 發放特惠補償 (ex-gratia compensation) 或為住戶提供安置安排 (rehousing)，以減輕發展清拆對他們的影響。這屬收回土地相關法例所訂立的賠償機制以外的酌情 (discretionary) 及特惠 (ex-gratia) 安排。

13.  經檢視既定的特惠補償及安置安排，及考慮到受政府發展項目影響人士的需要，政府於2018年5月10日公佈加強措施改善這方面的政策。這套經優化的政策安排，適用於所有政府發展清拆行動。透過加強補償及安置安排，政府希望在合理運用公幣和公共房屋資源的前提下，回應受影響人士的關注。令政府能更順利地進行收地及發展清拆工作以推進發展項目，早日提供更多土地滿足整體社會對房屋，商業和其他社區用途的需要。

14.  發展局在2018年5月10日召開記者會，公佈加強措施。其後發展局在2018年5月29日，就加強措施向立法會發展事務委員會進行匯報，其後政府也就加強措施進行諮詢工作 (詳情見莊敏婷的非宗教式誓詞，第九段)。在完成諮詢工作後，加強措施下有關特惠補償的方案提交立法會財委會審批，並於2018年7月18日獲得財委會通過。

(iii)   加強措施的詳情

15.  免經濟狀況審查安置：在寮屋住戶的安置方面，於加強措施推出之前，政府多年來為受發展清拆影響的寮屋住戶提供「須通過經濟狀況審查」的安置安排，讓受影響的合資格住戶入住香港房屋委員會 (「房委會」) 轄下的公共租住房屋 (「公屋」) 單位。有關住戶須在緊接清拆前登記日期 ^[1] 前，在已登記 / 持牌構築物 [2] 連續居住滿最少2年，及通過房委會經濟狀況審查。

16.  考慮到上述安置安排只能照顧符合經濟狀況審查的寮屋居民，而未必能顧及未能通過經濟狀況審查但植根區內的寮屋居民的安置需要，政府在2018年5月10日公布的加強措施下，除了繼續維持由房委會提供的「須通過經濟狀況審查」的安置安排外，亦引入「免經濟狀況審查」安置選項，讓受影響的合資格住戶可選擇無須通過經濟狀況審查，獲安置到由香港房屋協會 (「房協」) 發展和管理的專用安置屋邨內的出租或資助出售單位。有關住戶須在緊接清拆前登記日期前在已登記／持牌構築物連續居住滿最少7年，及符合其他資格準則 (包括不得擁有住宅物業)。在專用安置屋邨入伙前 (三個位於新界區的專用安置屋邨估計將於2024年起陸續落成入伙)，房協及房委會將運用現行轄下公共租住屋邨的空置單位，為合資格住戶提供過渡安置安排，而當專用安置屋邨臨近入伙時，有關住戶可選擇 (而非強制) 調遷至專用安置屋邨。

17.  核准特惠津貼：在特惠補償方面，政府於2002年設立「持牌住用構築物和已登記住用寮屋的核准佔用人的特惠津貼」(「核准特惠津貼」)，適用於受政府清拆影響而不選擇或不合資格獲得安置安排的合資格已登記／持牌構築物的住戶。

18.  加強措施對核准特惠津貼亦有作出改善。加強措施放寬了申領「核准特惠津貼」的資格準則，包括縮短在緊接清拆前登記日期前最少連續居住的年期規定由10年減至2年，並加大了津貼額。在計算合資格住戶可獲發的「核准特惠津貼」金額時，政府取消以往60萬元的上限，改為實施100平方米的面積上限，並由以往不設最低金額，改為實施10平方米面積下限的規定，即住戶若只居於一個構築物而居住面積少於10平方米，亦以10平方米計算獲發金額。

19.  因應「免經濟狀況審查」安置選項下讓合資格住戶購買專用安置屋邨資助出售單位的安排，於加強措施下，容許政府向這些將會購買專用安置屋邨資助出售單位的住戶，提供經折算的「核准特惠津貼」(金額為他們在不選擇安置安排下原本可獲發的「核准特惠津貼」金額的六分之五)，以協助該些住戶置業。

20.  換言之，「核准特惠津貼」和安置安排屬二擇其一，「免經濟狀況審查」安置選項下合資格住戶購買專用安置屋邨資助出售單位的情況除外。

21.  搬遷津貼：於2018年5月10日公布的加強措施，亦對既有的住戶搬遷津貼 (下稱「搬遷津貼」) 作出修訂。搬遷津貼的目的是協助受發展清拆影響的住戶應付初期的搬遷費用。2018年5月10日公布的修訂除了優化計算津貼金額的方法外，亦放寬申領搬遷津貼的資格，以涵蓋所有清拆前登記記錄在案的受影響住戶。

(iv)   特設現金津貼

22.  「特設現金津貼」，是為受古洞北／粉嶺北新發展區項目和洪水橋新發展區項目影響的合資格住戶而設的一次過特別安排。有關安排於2013年及2017年公布。受這兩個新發展區項目影響的合資格住戶 [3] 假如不選擇安置，可申領「特設現金津貼」。每個「合資格住戶」，不論其構築物佔用的面積大小，均可獲發放60萬元的全額特設現金津貼；若住戶購買專用安置屋邨資助出售單位，則可獲發放50萬元的經折算特設現金津貼。這一筆過的特設現金津貼安排採用固定津貼金額，不會因為價格調整而變動，旨在為受古洞北／粉嶺北新發展區項目及洪水橋新發展區項目影響的合資格住戶提供額外選擇。

23.  政府於2018年5月公布的加強措施，適用於日後所有政府發展清拆行動，包括已公布的古洞北／粉嶺北新發展區及洪水橋新發展區計劃。與此同時，考慮到「特設現金津貼」早於加強措施推出之前已經公布，而個別住戶可領取的「特設現金津貼」額可能較經加強的「核准特惠津貼」額為高，因此政府仍把古洞北／粉嶺北新發展區及洪水橋新發展區「特設現金津貼」安排以原狀保留，讓這兩個新發展區的受影響合資格人士，仍可以選擇申領「特設現金津貼」。

申請人尋求司法覆核的理由

24.  在HCAL 2253/2018一案中，申請人就加強措施申請司法覆核的許可，理據包括：(一) 政府應視已登記寮屋為有價值的私有財產來作出補償，加強措施沒有為寮屋提供應得補償，因此侵犯《基本法》所保護的私有財產權限；(二) 露天／戶外業務經營者可獲的特惠津貼較農民的青苗補償確定，因此有不公平對待；(三) 加強措施缺乏公正的諮詢；和 (四) 寮屋住戶的現金津貼水平超過十年未有作出適當調整。

討論

25.  就申請人的第一個論點，政府應視已登記寮屋為有價值的私有財產來作出補償，因加強措施沒有為寮屋提供應得補償，故此侵犯《基本法》所保護的私有財產：

(1)     基本法第6條規定：

「香港特別行政區依法保護私有財產權。」

(2)     基本法第105條規定：

「香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。

徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。

企業所有權和外來投資均受法律保護。」

26.  根據普通法的一般法律原則，土地上的構築物是土地的一部分，屬於土地的擁有人。當政府需要為政府發展項目收回及清理土地時，須根據相關條例 (例如第124或370章)，向相關的土地擁有人提供法定補償。此等補償符合基本法第6條及第105條的規定。雖然如此，在考慮應支付的賠償時，政府無需向不符合政府土地契約條款的任何土地使用給予賠償 (見R v Board of Arbitrators, ex p Attorney-General[1955] 39 HKLR 47)。

27.  此外，申請人已登記的寮屋並無土地的合法業權。這些構築物屬霸佔官地，或違反私人土地契約條款而沒有獲得政府批准，儘管它們於政府1982年進行的寮屋登記中獲登記為「已登記構築物」，並獲發寮屋登記編號，但它們在性質上仍屬非法或違反地契，並無合法業權。

28.  根據現行寮屋管制政策，已登記構築物獲「暫准存在」，直至該已登記構築物因發展計劃、環境改善或安全理由須予以清拆，又或該已登記構築物因自然流失而被取締為止。這類獲暫准存在的安排，並無訂立任何法律權利或權益，亦不授予任何人佔用土地的權利。

29.  《土地 (雜項條文) 條例》(第28章) 亦列明，如在已批租土地上或根據許可證佔用的土地上，或在此等土地上的任何建築物上，有構築物於違反政府租契或許可證的情況下，正在建造或放置或已建造或已放置，政府可根據第12節的條文拆掉不合法構築物。

30.  總括而言，受基本法第6條及第105條保障的「私有財產」並不包括非法或無合法業權的寮屋。無論如何，假設基本法第6條及第105條所保障的「私有財產」包括非法或無合法業權的寮屋，申請人也不是相關土地的擁有人，故此申請人不受基本法第6條及第105條保障。

31.  申請人的第二個論點是受發展清拆影響的農民，所獲得的青苗補償，是基於點算當日的種植情況及農作物市值，而業務經營者 (即申請人所指的棕地作業者) 可獲的露天／戶外業務經營者特惠津貼是按面積計算，可得補償額較農民的青苗補償確定，因而構成「不公平對待」。

32.  申請人未有聲稱 (也沒有提交任何證據) 其為受發展清拆影響的農民。因此，申請人與此事宜沒有充分利害關係，也沒有法律地位去挑戰其聲稱的「不公平對待」。

33.  無論如何，在現行政策下，政府為受發展清拆影響人士提供各項特惠津貼，申請人所謂的「不公平對待」，是政策因應不同類別人士的需要所制訂適當的特惠津貼類別及資格準則 (詳情見莊敏婷的非宗教式誓詞，第25-29段)。由於特惠津貼是針對不同行業的性質和運作而提供的特惠補償，當中有所不同。將農業及其他業務經營者獲得的補償及安置安排作直接比較，並不恰當。

34.  在申請人的論點綱要中 (見第30-36段)，申請人同意不同種類的地應該獲得不同的賠償。但申請人說他想提出的是青苗補償，農場設施，固定裝置方面的損失，及開耕費的釐定，所涉及的計算程序存在內在的不公平。本席認為，基於申請人並不是受到發展清拆影響的農民，故此申請人沒有足夠的利害關係進行這一方面的司法覆核申請。

35.  關於申請人的第三個論點，申請人指稱加強措施缺乏公正的諮詢。這指稱是與事實不符，因為事實上，政府已就加強措施作出諮詢 (見上文第14段)。本席需要指出，在普通法下，政府並沒有一般的義務去就政策作出諮詢 (見Regina (Moseley) v Haringey London Borough Council [2014] UKSC 56 的第35段)。即使在某些情況下，法庭認為政府有義務作出諮詢，一般而言，該義務的程度和範圍也是由決策者，而不是由法庭，作出決定。

36.  關於申請人的第四個論點，申請人指稱寮屋住戶的現金津貼水平超過十年未有作出適當調整。事實上，在加強措施下，「核准特惠津貼」的資格準則及金額是作出了調整的 (詳情見莊敏婷的非宗教式誓詞，第31-34段)。至於「特設現金津貼」，是為受古洞北／粉嶺北新發展區項目和洪水橋新發展區項目影響的合資格住戶而設的一次過特別安排。因此，政府無意為「特設現金津貼」進行價格調整。這個決定，在公共法而言，並不是不合法，或《溫士伯里》的不合理，或涉及程序上的不公義。

37.  此外，根據申請人向地政總署提供的資料顯示，他從2015年起便居於出租公屋單位。申請人不符合加強措施下的安置及核准特惠津貼的資格 (即「住戶不得為現有公屋住戶」的規定)。因此，申請人無論如何都不能受惠於加強措施下的「核准特惠津貼」，也沒有法律地位就加強措施下的「核准特惠津貼」作出司法覆核申請。

38.  在申請人的論點綱要中 (見第25段)，申請人指出有以往的例子，寮屋戶即使是公屋住戶，也能受惠於賠償方案：例如2010年的菜園村的60萬補償額及2013年竹園邨的60萬補償額。本席認為，每一個發展及遷出方案，有他的獨特性，政府並無責任將一些過往的獨特安排用於所有日後發展及遷出的項目。單單是因為政府曾經於特別的情況下，作出特別的安排，並不構成相關的合法期望，也不會令政府的一般安排或政策變成《溫士伯里》的不合理。

39.  最後，申請人尋求法庭「勒令發展局改善「政府發展清拆行動的特惠補償及安置安排擬議加強措施」」是明顯不恰當的。制定有關政策，涉及公帑和公共房屋資源分配和社會發展，這等事宜是行政機關的職責。法庭並不是相關的決策者，在司法覆核的申請中，法庭是沒有權力制定或修改該等行政措施，也沒有權力勒令發展局更改或改善該等行政措施。

40.  總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。故此，法庭並不需要考慮申請人的司法覆核的許可申請經已逾時。

處置

41.  現駁回申請人為HCAL 2253/2018申請司法覆核而提出的許可申請。關於HCAL 2253/2018及HCAL 3837/2019，法庭不作出訟費的命令。