曾德偉 對 建築事務監督及另一人

HCAL 162/2014

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2014年第162號

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判決書

序言

1. 兩位指認答辯人 (簡稱為 “答辯人”) 前曾拒絕騰信工程有限公司(Credit Engineering Limited) (簡稱 “Credit Engineering”) 申請委任申請人，作為香港法例第123章《建築物條例》第8B(1) 條訂定，可代Credit Engineering行事的人 (簡稱 “獲授權簽署人”)。申請人為此提出本申請，要求法院批予許可以提出司法覆核。申請人要求法院頒令：

(a)  推翻該決定；

(b)   答辯人須接納申請人為獲授權簽署人。

2. 申請人在《表格86》列載的 “尋求濟助理由” 可簡述為：

(1)   答辯人 (分別為《建築物條例》指明的建築事務監督，及建築事務監督委任的承建商註冊事務委員會) 未在面試時，客觀而公正地處理 (及其後拒絕) 涉及申請人的申請；

(2)   《建築物條例》有關註冊專門承建商 (通風系統) 的註冊制度 (及相關的安排)：(a) 不合理及不公平；(b) 違反自然公義；(c) 違反市民自由營商的基本原則；(d) 保障已取得牌照者的利益；(e) 註冊申請，由既得利益者依個人喜惡決定；

(3)   第一指認答辯人 (“R1”) 沒有為第二指認答辯人 (“R2”) 制定評核準則，致令R2在面試時隨意留難申請人；

(4)   《建築物條例》並無設立有效及「無金錢損失風險」的投訴機制，現機制涉及費用高昂的法律訴訟，是隱含的阻嚇投訴，違反自然公義。

3. 答辯人在其陳詞大綱將上述理由歸納為：

(a)  《建築物條例》訂定的相關註冊制度，非法及違憲；

(b)   R2的面試程序不公；

(c)  R2的決定不合理或非理性；

(d)   R2的決定越權。

4. 觀乎前第2(1)，2(2)(d) 及 (e) 及2(3) 段作出的投訴，本席不同意前第3(d) 的歸納方式，本席認為，申請人對R2的投訴，應界定為R2的委員：

(1)   身份有利益衝突；

(2)   對申請人 “未審先判” 及存有偏見。

5. 答辯人否認上述所有指稱，並指本申請毫無合理成功機會，應予以拒絕。

註冊專門承建商 (通風系統) 機制的合法性 / 合憲性

6. 答辯人提供的證據顯示：

(a)   《建築物條例》訂定的建築承建商註冊機制，源於1900 年代，當時曾發生多宗建築物倒塌或其他安全事故，政府有鑑於此，訂立名冊，規管行業質素，名冊列出被認定為有資格進行工程或職務的人士的名單；

(b)   《建築物條例》在1935年 (1) 將認可建築師列入名冊；(2) 規定渠務工程需由認可的人士執行；

(c) 《建築物條例》在1955年將名冊延伸至註冊建築承建商；

(d)   在1992年，名冊分別列出 (1) 一般建築承建商；(2) 通風系統工程專門承建商；

(e) 在1996年，《建築物條例》被修訂：(1) 名冊機制訂至現行機制；(2) 設立委員會審查申請人資格。

7. 基於前第6段所述，本席同意，註冊機制的目的，旨在優化上述的名冊機制，確保及監管建築承建商的質素，從而令建築物或建築工程符合公眾安全的要求。申請人在本申請聆訊，並沒有否定這樣的立法目的，並認同註冊機制有其社會功能。

8. 但申請人援引：

(1)   《基本法》第142條 (制定評審各專業的執業資格)、第 11條 (保障居民的基本權利和自由)、第33條 (選擇職業的自由)、第38條 (居民的其他權利和自由)、第39條 (指明的國際公約通過香港法律實施)、第64條 (政府必須遵守法律)、第109條 (政府提供適當的經濟和法律環境)、第119條 (政府制定政策，促進和協調行業的發展)；

(2)   《經濟、社會與文化權利的國際公約》第3編第6條第 1及2項 (自由選擇工作謀生的權利)。

9. 首先，他指《建築物條例》第8(3) 條成立的承建商註冊事務委員會 (即R2) (“註冊事委會”) 不應容許相關行業的人士參予，而應只由相關行業的政府部門的公務員組成。

10. 《建築物條例》第8(3A) 條規定的，審議專門承建商的註冊事委會的成員，現時為：

(a)  R1的代表；

(b)   3名人士，分別由認可人士名單，註冊結構工程師名單及註冊岩土工程師名單中提名；

(c)  香港建造商會有限公司提名的人士3名；及

(d)   由R1從其認為適合的團體所提名的人士中選出的人士2 名。

(共9名人士)

11. 《建築物條例》固然可以依申請人在前第9段所述的方式訂立註冊事委會，但以本申請而言，這並非法庭應予以制定的爭議 (即是，相關的註冊制度是否 (i) 不合理及不公平 (前第2(2)段)，或 (ii) 非法及違憲 (前第 3(a) 段))。

12. 而且，觀乎現行註冊事委會的組成人數及背景，《建築物條例》的立法意願應是：

(1)   盡量涵蓋建築業內公營及私營持份者；

(2)   確保建築業內不同行業人士的參與；

(3)   委員的數目的多少，足以避免出現壟斷、私相授受的情況，或其他受個別委員不當的影響的情況。

13. 此外，《建築物條例》屬平衡社會不同價值或利益的法例(尤其是在營商/就業自由與公眾利益(公眾安全)之間的平衡)。這類法例的制定，應交行政及立法機關決定。除非這類法例的條款，出現極不合理或極不平衡之處，法院不應干預。

14. 《建築物條例》有關專業承建商註冊的條款(尤其有關註冊事委會的部份)，並無極不合理或極不平衡的地方。

15. 至於在2014年6月27日 (及較早時在2012年8月8日及2013年11月26日) (即面試申請人時) 的註冊事委會內的出席主席及委員，除申請人在其誓章中的指稱外，並無合理證據顯示，他們有不當的背景，或意圖。

16. 除前第9段所述，申請人指註冊制度剝奪了他的選擇職業自由。本席同意答辯人的論據：相關法律/公約旨在保障香港居民免受被迫 (或被徵募) 進行某種行業或工作：參看GA v Director of Immigration (2014) 17 HKCFAR 60，第72段。

17. 《建築物條例》制定的註冊制度的立法意圖，已在前第 6至7及12至13段陳述。依上述各段所載，該註冊制度並不涉前第16段所述的不當目的。

18. 故此，本席決定，依《建築物條例》任命的註冊事委會並非違法或違憲 (參看前第2(2)，3(a) 及 4(1) 段)。

註冊事委會的面試程序不公

19. 這項投訴基本上是指：

(a)  有委員在提問時語帶侮辱成份；

(b)   有委員不給予時間 (或充份時間) 作答；

(c)  有委員：

(1)   用嘻笑聲；

(2)   自言自語；

(3)   提問全無關係問題；

(4)   不停指罵申請人；

(5)   干擾其他委員，導致申請人情緒受影響；

(d)   提問時間超出應有時間。

20. 為支持上述各項指稱，申請人在其誓章附交以下證物：

(1)   申請人秘密錄取的面試錄音；

(2)   錄音謄本。

另一方面，答辯人亦在其誓章附交上述錄音的錄音謄本的另一版本。

21. 為考慮這項投訴是否有足供爭議之處 (及具合理爭議性)，本席反覆聆聽過上述錄音 (及審閱過錄音謄本) (尤其是下述部份)：

錄音時間 (大約)	申請人謄本 (證物“文件5”)	答辯人謄本 (證物“TCK-6”)
19:55   至 21:34   (申請人 謄本編號Q&A No 55 to 79)	委員B(通風承建商):好阿！曾生，阿就，頭先你都講過啦，即係話經常都上BD網頁睇，你都熟悉啦！想問問你，知唔知而家屋宇署署長係轉咗邊位？	委員B:好呀，曾生，你就…頭先你都講過啦，即係話你都經常都上…BD網頁啦…睇下個啲訊息啦。想問問你知唔知而家屋宇署署長係…(申請人:李秀峰。)轉咗邊個呢？
	申請人:李秀峰。李秀峰……太平紳士	申請人:李秀峰。李秀峰先…太平紳士。
	委員B:李秀峰啊。屋宇署署長！	委員B:李秀峰…屋宇署署長喎。
	申請人:唔係區載佳啦而家！	申請人:唔係區載佳架啦而家。
		其他委員:係呀…係呀…
	委員B:係呀！完全都唔係你果位！嘻嘻哈哈哈！	委員B:完全都唔係你講到嗰位，哈哈哈哈。唔係你講嗰位…哈哈哈…
	申請人:唔係咩！	申請人:唔係咩？
	其他人:唔係你個位！
	委員B:應該係許少偉。	委員B:係呀，係應該係許少偉。
	申請人:係呀！應該係許少偉。Sorry。唔好意思，因為我記住咗註冊組嗰個senior。許少偉都交往過嘅。	申請人:係，許少偉，Sorry，許少偉。
	委員B:都會嘅，佢第日都一日會上嘅。	委員B:問一問啫，問一問啫。你都經常嚟呢度都唔睇嘅。
	申請人:唔好意思記錯左。	申請人:唔好意思，因為我記住咗呢度註冊組嗰個Senior，哈，(委員B:署長…)署長…許少偉呀係呀…我都…
		委員B:好呀，好呀，無緊要嘅。
		申請人:因為許少偉都……(委員B:哈哈，都有嘅，都有嘅，佢第日會上嘅。)都交往過嘅，唔好意思，記錯咗。
	委員B:啞，無問題(仍有笑聲笑出)。咁就，啊屋宇署嘅服務精神你知唔知係乜嘢？	委員B:好嘅，好嘅，無問題。咁就屋宇署嘅服務精神係你知唔知係咩野？
	申請人:屋宇署嘅服務精神其實就係話你定一啲嘅大廈安全標準同埋啲衛生嘅標準。	申請人:屋宇署嘅服務精神其實就係話即係…釐定一啲嘅大廈嘅一啲安全標準同埋一啲衛生標準。
	委員B:佢個口號喎！	委員B:佢個口號喎？
	申請人:口號？！	申請人:呢個口號…
		委員B:佢有個口號喎。
		申請人:口號？
	委員B:網頁一打開就見到果個Mission！係啦！嘿嘿(非常大的笑聲)Mission喎！	委員B:係網頁一開打開就見到個，(其他委員:Mission。)係啦，哈哈。
	申請人:Mission？！	申請人:Mission？呢個真係…
	委員B:mission喎！(繼續發出嘿嘿笑聲！)目標或目的嘅！	其他委員/委員B:哈哈哈哈哈哈…
	申請人:哩個我真係…你的突然之間又問我mission，你呢個mission可能係我真係overlook咗。係咪好似出面啲 努力不懈做到最好 果啲。	申請人:你突然之間問我Mission，佢嘅mission就係話…就係話…建構做一個和諧嘅…(委員B:哈哈哈…)健康…
	委員B:嘿嘿……	委員B:嗰個係目標或者目的。
	其他人:(同時有委員包括主席發出多把笑聲！)	申請人:係…呢個Mission可能真係我Overlook咗…
	委員B:ok，ok，係努力不懈突破目標。雞乸咁大隻，一開第一版去邊個都睇到。	委員B:OK，OK…係努力不懈，突破目標。好好架啦，唔緊要。一開第一版去邊個都睇到。
	申請人:呢一個都係香港人精神來嘅。	申請人:呢一個都係香港人精神嚟嘅。
	委員B:呢一個都係屋宇署嘅服務精神來嘅。哈哈	委員B:係呀，就係，亦都係屋宇署嘅精神嚟嘅。
	申請人:啱啱！呢個我冇為意，唔好意思。	申請人:呢個我無為意，唔好意思。
44:40 至 45:00   (申請人 謄本編號Q&A No 253 to 255)	委員C:正在自言自語發出聲音影响本人	委員C:你睇返通函，因為好簡單。
	申請人:因為最緊都係睇返公函，因為呢啲你要去	申請人:因為最主要都係睇個通函，因為呢啲好多時你要去…
	委員C:哈哈！嘻嘻！呵呵！挑你，個個都話，呢啲好 “九”基本嚟過喎！哈哈！嘻嘻！呵呵！	委員C:好重要呀呢個，呢個，哈哈！個個都考，呢啲好基本嚟架喎！
51:24 至 53:40   (申請人 謄本編號Q&A No 331 to 345)	申請人:唔會用感覺做嘢嘅！作為一個engineer	申請人:唔會用感覺做野嘅！作為一個Engineer…
	X先生:你話有懷疑吖嗎！係囉！係囉！	委員B:你話有懷疑呀嘛！係囉！係囉！
	申請人:作為一個engineer唔可能用感覺去做嘢嘅。如果我哋用感覺去做嘢就大鑊！	申請人:作為一個Engineer唔可能用感覺去做野嘅。如果我地用感覺去做野就大鑊啦！
	X先生:曾生！你話有懷疑！咁你都要知道個要求！係呀！係呀！	委員B:曾生！你話你有懷疑！咁你都要知道個要求，你先有懷疑呀嘛。
	申請人:我有懷疑，其實咁講啊，我相信唔好介意就算幾experienced嘅人佢唔會可能嗄嗄每一樣嘢都即時會記得。嗰個情況嘅！當佢有懷疑慨時候，一個盡責或者一個負責嘅佢，都一定要去再確定一下。	申請人:我有懷疑，其實咁講啊，我相信即係唔好介意呀。就算幾Experienced嘅人佢唔會可能下下每一樣野都即時會記得嗰個情況嘅。當佢有懷疑嘅時候，一個盡責或者一個負責任嘅，佢都一定要去再確定一下。
	X先生:點為之懷疑呢？	委員B:點為之懷疑呢？
	委員C:你都唔[知]佢要求！	委員C:你都唔知道佢個要求！
	申請人:唔係唔[知]個要求吖。個要求其實我哋望	申請人:唔係唔知個要求呀，個要求其實我地望…
	委員Y:曾生我哋唔好爭論	其他委員:曾生我地唔好爭論。
	委員Z:唔好爭論啦！	其他委員:唔好爭論啦！
	委員C:我都想多少少，年檢item正話講EP啦，你會驗EP啦！三個item加碼，因為年檢好多時你正話要簽好多啲證書，跟住比人攞牌剩，其實呢啲妳基本要求求呢個，唔妳好講話第二啲規例啊，EP要點驗呢！如果唔係你出唔倒cert過喎。如果個EP喺度你又識驗嘅！filter你又知點樣(蝦)樣！你又唔知點check！你出唔倒cert格！	委員C:我都想問多少，不過年檢Item都咁耐…正話講EP啦，你會驗EP啦，係咪呀？三個Item架嘛，因為年檢好多時你正話講話要簽好多啲Cert證書，跟住比人攞牌呀剩，咁其實呢個好基本要做嘅呢個，唔好講話第二啲規例啊咁樣，咁EP要點驗呢？如果唔係你出唔到cert架喎。如果個EP喺度你又唔識驗嘅，Filter嘅你又知點樣快驗架！又唔知點Check架！你出唔到Cert架！
	申請人:EP嗰啲就肯定係因為佢有批准approved嘅。EP嚟家嗎。咁咪對返佢係咪approved EP先啦。如果佢，佢唔係嘅時候，因為你咁多隻牌子，唔係嘅時候，咁一定有問題架啦。係咪啊！如果係嘅，咁咪睇返佢個現場嗰condition有無，有無一啲…	申請人:EP嗰啲就肯定係因為佢有、有批准Approved嘅。EP嚟架嘛，咁咪對返佢係咪Approved EP先啦。如果佢、佢唔係嘅時候，因為你咁多隻牌子，唔係嘅時候，咁一定有問題架啦。係咪啊？如果係嘅，咁咪睇返佢個現場嗰Condition有冇，有冇一啲……
	委員C:要點驗！一係嗰牌子啱嫁肋，咁你之批得到用啊，當你無犯法ok之前嗰個人無犯法啱咗，咁你會落咗地盤你會驗啦，咁先出到張證書加嗎，咁你會點驗呢，先合規格證明佢係safe同埋efficiency working order呢。	委員C:要點驗！一係嗰牌子啱架喇，咁你先至批得到用啊，當你無犯法OK？之前嗰個人無犯法啱咗規矩啦。咁你會落咗地盤啦，你會驗啦，你先出到張證書架嘛。咁你會點驗呢？咁樣先合規格證明佢係Safe同埋Efficiency Working Order呢？
	申請人:咁會去做個measure啦。咁去睇下嗰個precipitator佢係咪function囉	申請人:咁會去做個Measure啦。咁去睇下佢究竟嗰個Precipitator佢係咪function囉…
	委員C:你點驗我我想問你！嘻嘻哈哈…就係問你你驗 嘻嘻聲…具體少少講講你會點驗呀！	委員C:你點驗呀，我想問你。嘻嘻，就係要你驗呀嘛！你具體講少少你會點驗呀！

22. 本席認為，上述錄音沒有申請人指稱曾出現的事項。其中申請人在證物 “文件5” 中記錄，委員C曾在提問時使用粗言穢語，答辯人證物 “TCK-6” 並無記錄，而申請人呈交的錄音，亦未錄得任何不當語言。

23. 此外，列席2014年6月27日面試的委員 (連同主席) 共有6人。6名委員在面試後的評核一致決定申請人應被拒。並無合理證據顯示，委員因：

(1)   本身或行業私利；

(2)   其他個人或不當理由，針對Credit Engineering / 或申請人，或 (對Credit Engineering及 / 或申請人存有偏見)，

而作出這決定。

24. 除針對註冊事委會的成員外，申請人亦指，R1並無制定評核準則，令R2可隨意留難申請人。答辯人就此點呈交了以下證物：

(a)  《註冊承建商作業備考38》附錄I；

(b)   評核表格。

(答辯人亦在誓章中，陳述了拒絕申請的理據) 這些證物顯示，註冊事委會須就指明的6個範疇作出測試及評核，而評核表格亦顯示，註冊事委員確是就此6個範疇作出評核。

25. 另外，錄音及謄本亦顯示：

(1)   申請人在面試時，多次未能引述相關的通函及工作守則的內容 (而僅能回答可查閱該等文件取得答案)；

(2)   申請人在面試結束時，向註冊事委員承認有不足之處。

26. 就面試時，委員B與申請人的一段與評核範疇無關的對答，答辯人在誓章中解釋，純為營造輕鬆的氣氛。鑑於前第24至25 段所述各點，無論該解釋是否屬實，並無合理基礎支持，註冊事委會的決定受無關宏旨的事項左右的指稱。

27. 基於以上各點，本席亦認定，此投訴並無可合理爭議之處 (參看前第2(1) 及 (3)，4及19段)。

註冊事委會的決定不合理及不公平

28. 同樣，基於以上各點 (尤其前第22，23，25及26段)，此投訴亦無可合理爭議的地方 (參看前第2(2)，3(c) 及 4(2) 段)。

《建築物條例》並無設立有效及合理的投訴機制

29. 基於以上各點，由於本席認定，申請人就《建築物條例》訂定的註冊機制的違法及違憲的指稱並無可爭議之處 (前第 18 段)，本席同意答辯人指，本申請的其他投訴，實應依《建築物條例》第9A條 (就註冊事委會的決定提出上訴) 及 / 或第13A條 (針對R1的決定提出上訴) 提出。

30. 申請人指《建築物條例》制定的機制，涉及費用高昂的法律訴訟。但以司法覆核方法提出申請，亦同樣可涉及費用類同的法律程序。而且，正如答辯人指出，《建築物條例》制定的上訴機制，賦予法院寬廣的 “重訴聆訊” 的權限 (包括收取進一步證據，凴藉進行口頭訊問等的權力)。

31. 故此，本席同意答辯人，申請人這項投訴並無實據 (參看前第2(4) 段)。

其他事項

32. 申請人在其 “論據綱要” 亦提出其他論據。有關未載於《表格86》的論據，本席原應 (如同答辯人所指) 不容許申請人提出。但為全面處理本申請，本席亦會簡述該些論據：

(a)  註冊事委會的組成，有濫竽充數的情況 (這聲稱並無合理證據支持)；

(b)   註冊事委會員有未備相關資格或經驗，亦未具良好品格的情況 (這聲稱並無合理證據支持)。

33. 此外，申請人的 “論據綱要” 亦提及：

(1)   “獲授權簽署人” 及 “技術董事” 並無法定地位，純屬R1私自設立的措施，故屬違法之舉；

(2)   上述 “職位”，不能單獨存在，而需與承建商 “掛鈎”。

其實，從整體證據及情況可知，“獲授權簽署人” 即是《建築物條例》第 8B(2)(d) 條所述的：

“申請人 [即承建商] 就本條例而委任以代其行事的人 …”

而 “技術董事” 即是《建築物條例》第8B(8)(b) 條所述的：

“(如申請人 [即承建商] 屬法人團體) 須顧及董事 … 及任何由申請人就本條例而委任以代其行事的人的資格、適任程度及經驗”

中的 “董事” (亦可參考《註冊承建商作業備考38》，第9至16段；附錄F及H)。

34. 申請人在2015年7月22日 (即提出本申請後逾半年) 提出要求法庭命令答辯人披露：

“[註冊事委會] 面試完整記錄及案件相關資料”

的申請。與訟雙方在本申請聆訊時，並未清楚述明如何處理這項申請 (亦參看 (i) 申請人日期為2016年1月5日的信件，及 (ii) 答辯人日期為2016年1月15日的信件的內容 (申請人要求披露的文件，或並非正式記錄，或並不存在))。鑑於申請人日期為2016年4月9日的信件的內容，申請人似乎擬在日後將其排期進行聆訊。

35. 但如後第36段所述，本申請被拒。故此，第4A章《高等法院規則》第24號命令所指的 “訴訟”、“訟案或事宜” 經已完結。

結論

36. 本席拒絕批予許可。

暫准訟費命令

37. 本席依《高等法院規則》第42號命令第5B(6) 條規則作出命令，申請人須支付本申請所涉訟費。如與訟雙方未能就訟費數額達成協議，交訟費評定官評定。