律政司 對 單格全

[Chinese Translation – 中譯本]
FACV 15/2004

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2004年第15號

（原高院上訴法庭民事上訴2003年第199號）

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FACV 16/2004

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2004年第16號

（原高院上訴法庭民事上訴2003年第401號）

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FACV 8/2005

香港特別行政區

終審法院

終院民事上訴2005年第8號

（原高院憲法及行政訴訟2004年第38號）

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判案書

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終審法院首席法官李國能：

1.  本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。

終審法院常任法官包致金：

2.  本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。

終審法院常任法官陳兆愷：

3.  本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。

終審法院常任法官李義：

4.  本席同意本院非常任法官梅師賢爵士的判決。

終審法院非常任法官梅師賢爵士：

引言

5.  本案三宗上訴所提出的重要問題，關乎《公職人員薪酬調整條例》（香港法例第574章）及《公職人員薪酬調整（2004年／2005年）條例》（香港法例第580章）下各項旨在調低公職人員薪酬的條文是否有效；而問題尤其在於該等條例是否違反《基本法》第100條，以及第580章條例是否違反《基本法》第103條。

6.  1997年後期，東南亞出現經濟危機，對香港亦造成重大影響。隨後，政府引入上述兩項條例作為緊縮措施。該等條例屬於為求解決被視爲香港公共財政所面對的、並導致持續財赤的結構性問題而採取的措施的一部分。

7.  終院民事上訴2004年第15及16號分別源自劉國輝先生（“劉先生”）及單格全先生（“單先生”）各自提出的司法覆核訴訟。該兩宗上訴均涉及第574章條例。第三宗是終院民事上訴2005年第8號，這宗上訴源自單先生另再提出的司法覆核訴訟，涉及第580章條例。

8.  單先生是一名公職人員，由香港政府按公務員級別的公務員聘用條款僱用。他在1997年7月1日前受聘。劉先生也是在1997年7月1日前受聘，他在展開司法覆核訴訟時是香港警隊一名高級督察。

9.  終院民事上訴[2004年]第15及16號是上訴人根據上訴法庭批予的許可而提出，而該等許可是該庭（上訴法庭副庭長羅傑志及上訴法庭法官郭美超頒發大多數判決，高等法院首席法官馬道立則持不同意見）在裁定第574章條例第10條因違反《基本法》第100條而違憲、並同時推翻高等法院法官夏正民分別於2003年6月10日（“六月判決”）及2003年11月7日（“十一月判決”）頒發的原審判決之後批予。上訴法庭拒絕接納“第574章條例違反《基本法》第103條”這項論點。

10.  2005年2月4日， 夏正民法官因應其他案件的上訴法庭判決，並在第574章條例第10條與第580章條例第15條的內容沒有重大差異下，裁定（一如他不得不如此行）第580章條例第15條抵觸《基本法》第100條（“二月判決”）。其後，上訴人根據上訴委員會按《香港終審法院條例》（香港法例第484章）第27D(2)條的“越級”規定所批予的許可，提出終院民事上訴2005年第8號。然而，夏正民法官拒絕接納“第580章條例抵觸《基本法》第103條”這項論點。

11.  上訴法庭在批予許可向本院提出上訴時曾經指出，終院民事上訴[2004年]第15及16號涉及以下具有重大廣泛的或關乎公衆的重要性的問題：

“…第574章…第10條在尋求更改公職人員僱傭合約以容許減薪時，是否因該等更改導致公職人員的服務條件低於1997年7月1日前的標準而違反《基本法》第100條。”

第三宗上訴就第580章條例第15條提出類似的問題。第三宗上訴亦提出另一問題：於2003年沒有進行薪酬趨勢調查，是否違反《基本法》第103條？單先生認為有違反情況，並倚賴這項不獲夏正民法官在二月判決中接納的論點來支持就第580章條例獲判勝訴。

《基本法》

12.  本席在此宜引述《基本法》第100及103條的內容，因這兩項條文與所涉問題有關。第100條規定：

“香港特別行政區成立前在香港政府各部門，包括警察部門任職的公務人員均可留用，其年資予以保留，薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。”

第103條規定：

“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升，香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。”

相關法例

13.  第574章條例的序文，述明該條例的目的如下：

“本條例旨在於2002年10月1日並自該日起，藉着將各個公務員薪級表及廉署人員薪級表的每個薪點所示薪酬按下列百分率調低，從而調整按照該等薪級表支薪的公職人員的薪酬—

(a) 就於2002年9月30日所示月薪是低於$15,520的薪級表的薪點而言，調低1.58%；

(b) 就於2002年9月30日所示月薪是$15,520或以上但不超過$47,590的薪級表的薪點而言，調低1.64%；

(c) 就於2002年9月30日所示月薪是$47,590以上的薪級表的薪點而言，調低4.42%；

於同一日並自該日起，按相應的百分率調整若干按照或參照任何一個該等薪級表的某個薪點而釐定薪酬的公職人員的薪酬，以及按相應的百分率調整若干按照或參照任何一個該等薪級表的調整而調整薪酬的公職人員的薪酬；規定凡須支付予若干公職人員的津貼款額是按照或參照任何一個該等薪級表的某個薪點而釐定，或是按照或參照任何一個該等薪級表的調整而調整，則於同一日並自該日起，該等津貼款額須按照或參照該等經如此調整後的薪級表的薪點而釐定或調整；並就相關事宜訂定條文。”

14.  該條例第2部涉及“公務員”。第4(1)及(2) 條規定：

“4. 公務員的薪酬調整

(1) 於2002年10月1日，各個公務員薪級表均作出如下調整：每個公務員薪級表的每個薪點所示薪酬均按有關百分率調低，而每項所得出並非$5的倍數的結果，均調高至最接近的$5的倍數。

(2) 須按照已根據第(1)款調整的公務員薪級表支付予公務員的薪酬，於2002年10月1日並自該日起支付。”

第2條將“薪酬”界定為包括“薪金、工資、顧問酬金、培訓津貼及酬金”。有關百分率亦在第2條界定，但這點與本案無關宏旨。

15.  該條例第3部涉及“並非公務員的公職人員”，並規定對廉署人員（第5條）及某些既非公務員亦非廉署人員的公職人員（第6條）的薪酬作相應調整。

16.  該條例第5部以“一般條文”為標題，包含第9及第10條兩項條文。第9條規定：

“9. 日後的調整

        本條例對須支付予公職人員的薪酬及津貼款額作出的調整，並不禁止於2002年10月1日後對須支付予公職人員的薪酬或津貼款額作出任何調整，亦不影響任何該等調整。”

第9條清楚表明，該條例所作調整乃是限於這一次減薪的“一次過”做法。

第10條規定：

“10. 明示授權作出調整

公職人員的僱傭合約現予更改，使之對本條例所作的薪酬及津貼款額調整給予明示授權。”

第10條的直接目的是更改僱傭合約，從而為該條例的實施條文所實行對有關薪級及津貼的法定調整，提供合約上的授權。第10條的最終目的，是避免對公職人員服務合約的法定調整的法律效力產生任何疑問。

17.  第580章條例的效力，是對已根據第574條例章被減薪的公職人員進一步減薪。第二次減薪分兩部分實行：第一部分於2004年1月1日；第二部分於2005年1月1日。第580章條例第15條規定：

“公職人員的僱傭合約現予更改，使之對第4至13條所作的薪酬及津貼款額調整給予明示授權。”

第580章條例第4條的形式與第574章條例第4條相似，其規定對按照公務員薪級表支薪的公務員的薪酬予以調整，方式是調低該等薪級表上每個薪點所示薪酬，而第5至11條則規定對其他參照公務員薪級表支薪的公務員的薪酬及非公務員的公職人員的薪酬予以調整。第15條的目的與第574章條例第10條的目的相似。本席現將第574章條例第4至6條及第580章條例第4至11條統稱“實施條文”。

18.  在第574章條例或第580章條例均沒有界定“公職人員”一詞，但《釋義及通則條例》（香港法例第1章）第3條將該詞界定為指任何在特區政府擔任受薪職位的人，不論該職位屬長設或臨時性質。“公務員/公務人員”一詞的涵義與公職人員的涵義相同。

19.  第574章條例及第580章條例實行調低該等薪級表上每個薪點所示薪酬，但完全沒有使須付予有關職系或職級的公職人員的薪酬及津貼減少至低於緊接1997年7月1日之前的水平。上訴人倚重有關法例在施行上的這方面情況，以顯示該等法例並無違反《基本法》第100條。正是有關法例的這項特點，導致夏正民法官在六月判決及十一月判決中斷定該等法例並無違反《基本法》第100條。

香港公務員的聘用條款

20.  夏正民法官在六月判決中裁定，香港公職人員的聘用一直受到聘書及附隨的服務條件説明書所載的各項規定管限。該等説明書雖然在標準規定上大致相若，但其具體內容因要符合個別人士的聘用條款而各有不同。截至2002年6月，仍然生效而內容各有不同的説明書達200套以上。

21.  基於公務員事務局副秘書長葉燕薇女士所作的非宗教式誓章，夏正民法官裁定有關説明書内有兩項標準條款。中國恢復對香港行使主權前，第一項條款大意是指公職人員受“殖民地規例、政府規例及通告、部門訓令以及受任何[與其僱傭有關的]條例或規例”規限。自香港主權回歸中國以來，第一項條款的大意是指有關人員受“行政長官為管理公務人員而不時發出的行政命令以及受根據該等命令而制定的規例及指示”規限。上訴人並無辯指存在於1997年7月1日前的第一項標準條款是為單方面調低公務員薪酬的行政行爲提供合約上的授權。

22.  第二項標準條款於1997年7月1日之前及之後的大意均是如下：

“即使在本説明書或附有本説明書的聘任信函内已有任何規定，政府保留下述權利，即在其認為有必要下，於任何時間修改本説明書或上述信函所列明的有關人員的任何聘用條款及／或服務條件。”

上訴人已認同，就2000年6月前受僱的公職人員而言，修改説明書所載條款或條件的一般權力並不延展至由行政機關單方面修改任何一項薪酬條件或條款。到了2000年6月起，有關説明書才予以修訂，加入一項明確條文，訂明薪酬調整可包括“加薪、凍薪或減薪”。據2002年9月30日當時估計，按照不受該明確條文規限的條款受僱的公職人員超過167,000人，包括本案兩名答辯人。

23.  與訟各方對以下一點並無爭議：根據相關服務合約，公職人員有權支取的薪酬乃參照向來是按年調整的、已公布的政府薪級表上與個別人員的職級或職系有關的薪點所示薪酬而確定。

答辯人以《基本法》第100條為基礎的論點

24.  本席宜先審議牽涉《基本法》第100條的問題，而牽涉《基本法》第103條的問題及以關乎該等問題的事實為基礎的問題將留後審議。

25.  本席在探討答辯人尋求維持不變的上訴法庭大多數判決之前，必須先簡述答辯人向各下級法庭及本院提出的另一項建基於《基本法》第100條的論點。該論點指，第100條使政府受制於憲法上的承諾，即不行使任何先存的潛在權力（有別於合法權限）將原有公務人員的服務條件更改至對他們不利。按答辯人的説法，雖然立法機關於1997年7月1日之前有權立法以調低香港公職人員的薪酬，但第100條的效力是禁止此後對1997年7月1日前受聘的公職人員行使該權力。因此，任何試圖對這類公職人員減薪的立法舉措，即使將薪酬減至不低於緊接1997年7月1日之前的水平，亦會違反第100條。答辯人承認，如此理解第100條是把這類公職人員置於較1997年7月1日之前更有利的情況，但認為這不外是從對憲法保障作正確理解而自然產生的結果。據此論點，該兩項條例的實施條文以及第10及15條均會違反《基本法》第100條。

上訴法庭就涉及《基本法》第100條的爭議點而作出的結論

26.  上訴法庭多數法官雖不接納各名答辯人對第100條的詮釋，但斷定第574章條例第10條及第580章條例第15條把1997年7月1日前受僱的公職人員的服務條件修改至低於該日之前的標準。結果，該庭多數法官裁定第10條及第15條違反《基本法》第100條。

27.  上訴法庭多數法官所持的理據的起始點是，香港政府與公職人員的關係長久以來均被視為合約關係。這項主張曾在Choi Sum & Others v. The Attorney General [1976] HKLR 609一案獲康士法官接納（見該案彙編第612頁），並曾在Lam Yuk Ming & Others v. Attorney General [1980] HKLR 815一案獲上訴法庭確認。

28.  上訴法庭多數法官所持的理據的第二步是，雖然按年檢討及調整公務人員薪酬的行政機制已存在多年，但1997年7月1日前的公職人員聘用合約並無條款訂明可以減薪。上訴法庭多數法官所持的理據的第三步是，只有在有關公職人員的聘用合約載有具這種效力的明示或隱含條款時，政府方可單方面調減該公職人員的薪金。

29.  理據的第四步則處理以下重要問題：在合約沒有授權調減公職人員薪酬的情況下，立法機關可否有效制定法例實行該等減薪？就這問題，上訴法庭多數法官看來認爲，這種法例若然有效，便會對有關公職人員的服務條件造成根本性的改變，並可導致他們的合約受挫失效。

30.  在這一點理據方面，上訴法庭多數法官集中注意第10條及第15條，並把這兩項條文定性為將薪酬可被扣減這項“條件”引入有關服務合約中。這項條件被指不構成1997年7月1日前受聘的公職人員的服務條件的任何部分。上訴法庭多數法官認為，正是引入這項新條件使有關公職人員的服務條件“低於”1997年7月1日前的標準，因爲新條件令僱主可單方面決定減薪，而僱主在該日期前不可能如此行。違反《基本法》第100條是由引入這項新條件導致，而並非由實際減薪導致。

31.  正是基於這區別，上訴法庭多數法官宣告第574章條例第10條及第580章條例第15條違憲，但沒有宣告該等實行薪級修改的兩項條例的實施條文違憲。上訴法庭宣告上述條文無效，並不影響藉該兩項條例的實施條文而實行的薪級調整。從答辯人呈述的論點看來，這結果也許令人詫異，但此乃貫徹上訴法庭多數法官的看法，即並非實際減薪本身而是引入該項新條件使有關服務條件“低於”原來的標準，因爲新條件令僱主可單方面決定減薪，而僱主在1997年7月1日之前不可能如此行。

32.  在此必須説明，第10條或第15條均沒有授權僱主藉單方面行政行爲而減薪。減薪乃通過各條例的實施條文實行。第10條及第15條的效力是為該等實施條文提供合約上的授權。

33.  持不同意見的高等法院首席法官馬道立在其判決中斷定，政府恆常具有全面立法權，以致可影響現存的公職人員服務合約。這項權力可行使在將公職人員的服務條件修改至在不抵觸《基本法》第100條的情況下對他們較為不利，而這種立法修改毋需得到合約上的任何授權以作支持。這項權力可延展至減薪，只要該項調減不至於將薪酬減至低於緊接1997年7月1日前當時的薪酬水平便可。《基本法》第100條的效力是禁止將薪酬減至低於該等水平，而不是禁止任何減薪。除若干毋需提述的變更外，馬道立法官所採納的處理方式無異於夏正民法官在2003年6月及同年11月的判決中所採用的處理方式。

上訴人以《基本法》第100條為基礎的論據

34.  上訴人的論據指：

(1)  上訴法庭多數法官採用按字面意思、按嚴格法律意義及狹義的方式解釋第100條，而不是如本院在Ng Ka Ling v. Director of Immigration (1999) 2 HKCFAR 4（見該案彙編第28頁D至I行，按本院首席法官李國能所言），及Director of Immigration v. Chong Fung Yuen (2001) 4 HKCFAR 211（見該案彙編第223頁I行至224頁G行，按本院首席法官李國能所言）兩案般，以廣義、寬鬆及力求體現立法原意的方式解釋《基本法》；

(2)  在第100條“不低於原來的標準”一句中，“原來”一詞是指1997年7月1日之前；

(3)  “服務條件”一詞是要在考慮到於1997年7月1日之前規限公職人員服務合約的香港憲法、法例及法律框架的情況下予以理解；

(4)  該框架内的元素之一，是確實存在的、可被行使以致影響現存合約（包括公職人員服務合約）的全面立法權，這是現時在不抵觸《基本法》第100條的情況下可予行使的權力；及

(5)  有關法例的第10條或第15條均沒有授權政府單方面或一般性地調低公職人員的薪酬；該兩項條文對有關服務合約作出更改，以提供合約上的授權，支持透過有關法例的實施條文實行的薪酬調整。

《基本法》第100條的詮釋

35.  遵照本院在Ng Ka Ling及Chong Fung Yuen兩案所言（見上文已提述的各段），《基本法》第100條必須按立法原意解釋。該項條文的措辭與《聯合聲明》附件一（中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明）第72段相若。在案例The Association of Expatriate Civil Servants of Hong Kong v. The Secretary for the Civil Service（未載入案例彙編，高院憲法及行政訴訟1998年第9號，判決日期為1998年11月9日）中，高等法院原訟法庭班立德法官指出（見該案判案書第12頁），《基本法》第100條：

“主要旨在確保僱傭延續性，以使公務人員無一因過渡本身而蒙受不利。”

班立德法官在指出第100條的主要目的是確保公職人員不會因過渡而處於較在1997年7月1日之前為差的情況時，是在表達對這類管限僱傭延續性的過渡性條文的一般理解。第100條所規定的僱傭延續性，乃屬《基本法》所反映的更概括的延續性主旨的一部分（見案例HKSAR v. Ma Wai Kwan, David [1997] 1 HKLRD 761第774頁E行，按高等法院首席法官陳兆愷所言；第790頁D行，按上訴法庭副庭長黎守律所言；第800頁J行，按上訴法庭副庭長馬天敏所言）。

36.  “不低於原來的標準”一句的重要性在兩方面。其一，“原來”一詞是指1997年7月1日之前，所以是以緊接該日期之前的“薪金、津貼、福利待遇和服務條件”作爲“不低於”原來的標準的比較尺度。其二，該項條文沒有試圖禁止或阻止在1997年7月1日前受聘的公職人員的薪金、津貼、福利待遇或服務條件的改變，除非這些改變是變得低於該等項目在該日期前的水平。

37.  “服務條件”一詞宜指公職人員服務合約條款。根據公務員事務局副秘書長葉燕薇女士的非宗教式誓章，有關合約通常會包括公職人員獲聘時收到的聘書及該函所附的服務條件説明書（“該説明書”）。該説明書述明薪酬是參照按年調整的政府薪級表而確定。

立法更改服務合約的權力

38.  與訟各方對以下一點並無爭議：1997年7月1日之前，除英國國會可行使的及《英皇制誥（1917至1995年）》第9條所保留的立法權外，憑藉歸屬總督及在參照立法會意見並得其同意下行使的立法權，政府享有為確保香港和平、有秩序和管治良好而制定法例的全面立法權。該項全面立法權的範圍必然延展至涵蓋公務人員、政府與公職人員之間的關係及其聘用條件，包括政府與公職人員所訂服務合約中的任何條款（例如有關薪酬的條款）的修改，以及政府公務人員的薪級。

39.  有一項論點被提出，以支持裁定該項全面立法權不可延展至這種服務合約條款的修改及公職人員薪酬的調減，這論點指合約内有隱含條款，其內容指政府承諾不會行使這種權力進行立法，或更準確地説，政府不會提出這種法例。然而，以隱含方式引入這種條款的理據，一直不獲清楚説明，而案例典據亦沒有支持這項主張。援引英國上訴法院法官Devlin（後為Devlin勳爵）在Commissioners of Crown Lands v. Page [1960] 2 QB 274一案中的評論（見該案彙編第291頁）便足以説明：

“凡官方或任何其他人，不論憑藉特權或法規，獲委以為公益而行使的酌情權，則官方或該人在以一般條款訂立私人合約時，並無承諾（並可能即使使用明確用語也不可有效地承諾）在運用該等權力及行使其酌情權方面作自我約束。”

考慮到政府可能遇到林林總總的經濟、政治及社會上的迫切情況而必須採取緊急、特殊或意料之外的立法措施，便毫無穩固基礎據以支持以隱含方式引入條款指政府承諾不會提出法例以調減公務人員薪酬或更改公職人員服務合約條款。至於政府可否明確承諾不提出法例以調減公務員按合約享有的薪酬，這並非本院須在本案中裁決的問題。

40.  上訴法庭的多數判決所採納的觀點是，根據服務合約，

“只在所涉及的公務人員同意下才可減薪而同時維持僱傭合約完整無損。”

按這項陳述，該多數判決似乎在提述不論如何導致的減薪，包括立法減薪。該多數判決指出，第10條及第15條的引入，意味著政府方面認同，在該些條例制定之前，公職人員的服務條件並不包含有可能純粹藉著通過具有該等實施條文的法例而減薪。在尊重上訴法庭的多數判決下，本席欲指出，正如證據所示，第10條及第15條的出現，顯示政府著意避免任何因服務合約受法例影響而可能產生的問題，而非顯示政府認同若沒有如第10條及第15條般的條文便無法進行減薪。制定該等條文乃以策萬全。

41.  此外，正如本席所參閲的關於1997年7月1日前的聘書及該説明書的證據資料顯示，根本沒有基礎可據以斷定政府明確地或隱含地承諾不提出減薪法例。儘管資料顯示政府認爲僅以單方面行政行爲並根據政府保留修改聘用條款及服務條件權利的條款而調減公務人員薪酬這項權力值得商榷，但該等資料絕無支持指服務合約含有不立法減薪的允諾或承諾這一觀點。這項結論對於上訴法庭多數法官所採取的處理方式帶來重大影響。

42.  另一點與本案有關的是，立法會自1997年7月1日起享有的全面立法權，除《基本法》另有規定外，其涵蓋的範圍毫不遜於該日期前存在者。此等權力明確延展至修改公職人員服務合約條款及減薪，但這當然是受限於《基本法》條文。同樣，與1997年7月1日前相比，現時並沒有更穩固的基礎據以支持以隱含方式引入反對提出減薪法例的合約條款。甚至可以說，《基本法》所實行的三權分立，特別是立法權與行政權分立，可能令支持這種隱含條款的論據更見薄弱。

43.  雖然高等法院首席法官馬道立認爲公職人員服務合約内有隱含條款，指該合約受限於為著公衆利益而制定的法例，但毫無法律基礎支持以隱含方式把這樣的條款納入合約内。該合約受制於任何相關立法權力的行使，但這並不是憑藉該合約内任何條款，而僅是該等立法權力的性質和涵蓋範圍的自然結果。

有關案例及從中所得結論

44.  與訟各方提出論據的過程中以及各下級法庭的判詞中，均曾提述多宗被指與本席剛才論及的問題有關的案例典據。本席將簡要地處理此等案例。

45.  上訴法庭在Lam Yuk Ming & Others v. Attorney General [1980] HKLR 815一案中的判決，並非與本席在上文表達的觀點相反。首席法官羅弼時在該案指出（見該案彙編第831頁）：

“假如我等裁定有合約存在，但該項關於單方面作出更改的條款無效，則結果會是官方將來不能在未獲有關公職人員同意下修改其合約内任何條款。”

這項陳述是處理按合約規定而更改公職人員合約一事，而不是處理立法修改。同樣的評論適用於康士法官在Choi Sum & Others v. The Attorney General [1976] HKLR 609一案中的判決。

46.  另一方面，英國樞密院在King v. Attorney General of Barbados [1994] 1 LRC 164一案中的裁決，屬於明確支持“立法機關可有效制定調減公務人員薪金的法律”這項主張的案例典據。在該案，上訴人擔任公務職位，而憑藉一名部長於1990年行使《1948年公務員編制法》第2條所賦予他的權力而作出的命令，上訴人有權享有附於該職位的薪俸。英國國會藉一項1991年的法規，將1991年10月1日至1993年3月31日期間須付予公務人員的薪俸調低8%，作爲政府所實施的一套緊縮開支方案的一部分。上訴人認同國會有管轄權制定該項1991年法規，但她聲稱該法規剝奪她的財產且不給予補償，就此而言，按憲法第11及16條，該法規乃屬違憲。樞密院拒絕接納這項聲稱，理由是上訴人不享有最低薪俸，因爲該名部長有權根據《1948年公務員編制法》更改或撤回任何當時有效的命令。Templeman勳爵宣告樞密院委員會的意見時指出（見該案彙編第202頁e行）：

“…諸位法官無法看出任何理據以支持指附於上訴人所任公務職位的薪俸永不可調減的含意。”

47.  雖然King案並不涉及合約，但該案判決是在“具有全面權力的立法機關可有效制定調減公務人員薪金的法律”的基礎上進行。部長撤回當時有效的命令的權力，只關乎被指違反憲法第11及16條的問題。部長撤回命令的權力，並不關乎國會制定該項1991年法令的管轄權，且在任何意義上均不構成該法令的權力依據。

48.  至於調減公務人員薪金的法律的有效性，這並不取決於薪金是按根據法定權力作出的命令而須予支付還是按合約而須予支付。如果薪金是按合約而須予支付，便可能出現法規對合約有何影響的問題，但此等問題並不觸及法律的有效性。本席稍後將續談此等問題。

49.  代表上訴人的資深大律師霍兆剛先生辯稱，上訴法院法官Cummings在Nobrega v. Attorney-General of Guyana (1967) 10 WIR 187一案中就政府僱員而表達的評論，為上訴人的論據提供確認。Cummings法官表示（見該案彙編第206頁）：

“本席認為，為使減薪有理可據…相關合約必須載有賦權條款或相關法規必須載有條文；如不屬於這兩種情況之一，則對於合約的任何更改均必須在雙方同意下作出。”（斜體由本席加上，以資強調）

該等斜體字詞究竟是指法規中的賦權條文，還是指對合約作出更改的法定實施條文，還是兩者皆是，實不得而知。本席認為，Nobrega案並非明確支持上訴人的論點的案例典據。然而，基於上文所述的理由，該論點並不取決於Nobrega案。

50.  從本席就《基本法》第100條所言，可見該項條文的效用只是禁止立法將公職人員的薪酬調減至低於1997年7月1日之前通行的薪酬水平。該項條文並不保證公職人員享有較之為高的任何薪酬水平。正如夏正民法官指出，這就是回應答辯人陳詞的答案。

51.  因此，該兩項條例的實施條文，即是直接規定調減各類公職人員的薪酬的第574章條例第4至6條及第580章條例第4至11條，均是經立法會制定的有效條文。如前所述，上訴法庭多數法官所作的各項命令，並非與上述結論相悖。被宣告違憲的只限於第574章條例第10條及第580章條例第15條。上述實施條文的有效性並非取決於這兩項條文的有效性。

該等條例的實施條文有效所帶來的法律後果

52.  該等實施條文的效力乃在於調整有關的薪級表、調減公職人員根據服務合約有權享有的薪酬以及在必要時更改該等合約，即使第10條及第15條不能提供合約上的減薪理據。該等條例從而修改公職人員原有權獲得的薪酬。

53.  雖然上訴法庭多數法官認爲這將會或可能導致服務合約受挫失效，但這看法並沒有否定該兩項條例的實施條文的有效執行。此外，由於該等條例是在“服務合約仍生效”這穩固的基礎上運作，所以不可能說該等條例的效力是使有關合約按照“合約受挫失效”原則而終止。該等條例只不過是對薪級表予以修改。至於這種修改是否構成更改合約條款，則絕不清楚。但該等條例以及與訟各方提出的論點，均假定薪級表的修改是對服務合約的一項更改。各下級法庭曾按此基礎處理本案，而本院亦應按此進行。重點是，該等條例並沒有造成使履行合約變得不可能的情況。答辯人亦沒有提出他們的服務合約已被終止。

第10條及第15條的有效性

54.  第10條及第15條旨在確保減薪不會導致服務合約遭違反或以其他方式被終止。至於因實施條文本身足以達到這結果而令第10條及第15條無必要存在，這並不影響這兩項條文的有效性。

55.  雖然上訴法庭多數法官在提述“該兩項條文授權政府單方面調減公職人員薪酬”這一點上的意義並不完全明確，但本席認為這是指提出及制定減薪法例的行政行爲。正如本席曾經指出，由政府行政機關單方面進行減薪與透過立法行爲減薪，兩者之間有著根本分別。前者需要合約上的授權，後者則不然。上訴法庭多數法官錯誤地認爲後者需要合約上的授權。這種想法是基於他們認爲（如前所論）政府在合約上有責任不提出減薪法例，但這觀點是不能獲得支持的。

56.  第10條及第15條所規定的僅為更改服務合約，從而對該等實施條文所導致的具體減薪予以明確授權。這種合約上的更改固然反映了立法減薪本身所實行的更改。

57.  關鍵問題是：藉第10條及第15條加入服務合約的該項條文是否使有關公職人員的服務條件“低於”原來的標準？假如這兩項條文的效力是使政府將來能夠藉單方面行政行爲調減公職人員薪酬及在這範圍内更改其服務條件，則可以說有關法例把條文加入服務合約，使公職人員蒙受於1997年7月1日前不蒙受的對其不利的行政行爲，而這就使他們的服務條件“低於”該日之前的標準。

58.  然而，這並非該兩項條文的效力。該兩項條文反而是僅將服務合約更改，以致該等合約對有關的特定法例予以授權。由於該等合約内並無隱含任何不提出或不制定有關法例的承諾，因此政府在提出或制定有關法例時毋須合約上的授權以免違反服務合約。這也表示無必要制定第10條及第15條。然而，關鍵在於該兩項條文沒有令服務條件低於1997年7月1日前的標準。服務條件在該日之前及之後皆可通過立法行爲藉減薪方式被更改，而立法行爲的有效性並不取決於合約上的授權。既然如此，第10條或第15條均沒有把令到公職人員的服務條件“低於”《基本法》第100條所指的1997年7月1日之前的標準的條款加入該等合約。

答辯人以《基本法》第103條為基礎的論據

59.  在二月判決中，夏正民法官如此撮述答辯人單先生以《基本法》第103條為基礎而對第580章條例提出的質疑：

“(a) 政府在評定公職人員薪酬的任何調整時，必須依循主權移交前的既定‘制度’。第103條對該制度的延續性的保證，在於保證負責該制度的運作的‘專門機構’的延續性，此外更保證公務人員的‘僱用’和‘管理’的制度（而薪酬事宜必然包括在内）將予以保留。

(b) 然而，政府為2003年條例的目的而進行公職人員薪酬調整評定時，並沒有依循該制度。沒有依循是指沒有進行一般所稱爲的薪酬趨勢調查，這種調查已成為用作評定公務人員薪酬調整的制度的既定部分。

(c) 政府沒有進行薪酬趨勢調查從而依循在憲法上已確立的制度，反而意欲就薪酬調整的金額及該調整的實施方式與員工代表達成協議。

 (d)  然而，政府事實上沒有與員工代表達成真正的共識。但即使達成真正的共識，這亦不能構成理由以支持不遵從《基本法》第103條。”

決定不進行薪酬趨勢調查

60.  以下事件導致政府決定不進行薪酬趨勢調查：

“(i) 政府於2001年12月宣布決定全面檢討公務員薪酬制度。該檢討旨在 —

‘…藉參考別處的最佳做法，以確定改善公務員薪酬制度的方法，目的是使該制度更簡單及易於管理，並提高靈活性，以便就工作、人才和薪酬作更佳配對。’

(ii) 獲委任負責進行該項檢討工作的專責小組於2002年4月公布研究結果。該研究結果建議設立更完善的制度。專責小組在提出建議的同時，對年度薪酬趨勢調查的進行方法作出多項批評。

(iii) 公衆諮詢期結束後，政府接納專責小組的建議並成立機構以設計更完善的制度。設計過程尚待完成。

(iv) 關於2003年度的薪酬調整；即反映在2003年條例的調整，這方面的工作小組於2002年9月組成，成員包括政府人員和員工代表。小組曾舉行多次會議，試圖達成共識。

(v) 該工作小組於2002年12月獲悉政府正面對嚴重財赤問題。就此，公務員事務局副秘書長葉燕薇女士在其為本案呈交存檔的非宗教式誓章中發表以下觀點：

‘截至2002年10月底的綜合赤字為7,240萬元，而預計2002-03年度全年綜合赤字會遠高於原先估計的452億元。 財政司司長向立法會簡報財赤狀況，並就解決問題的建議措施交換意見。顯然政府必須堅決及積極地解決財赤問題；否則香港金融制度及經濟的穩定將受到威脅。’

(vi) 2003年2月21日，公務員事務局局長出席該工作小組的所謂‘非正式會議’。他向工作小組特別提出兩點。第一點，不宜進行年度薪酬趨勢調查，直至其所採用的備受批評的方法獲充分考慮爲止。第二點，因應經濟狀況，公務員薪酬不應（如衆多員工代表所建議般）被凍結，而應回到1997年6月30日當時（緊接主權移交之前）的水平。

(vii) 這次非正式會議結果達成共識。共識的内容大意如下；第一，公務員薪酬將會（分兩次）調減至公務員事務局局長所建議的水平；第二，減薪將以立法方式實行；第三，政府將另行諮詢公務員代表，以協力改善包括薪酬趨勢調查方法在内的現行公務員薪酬制度。

(viii)  2003年2月25日，行政長官會同行政會議作出各項符合上述共識的命令。一項相應的命令是在兩次減薪所涉的兩年内不會進行年度薪酬趨勢調查，但其後的薪酬趨勢調查會按已改善的方法進行。”

61.  雖然單先生提出不應理會上述與員工達成的共識，因爲該共識是經由“脅迫手段”所致，但案中沒有證據支持這樣的裁斷。雖然部分員工不願妥協而只是勉強同意，但夏正民法官接納雙方大致上已有共識，並裁定指政府一方不真誠、不公平及施加不當壓力的說法缺乏證據支持。

62.  單先生亦以政府並非面對嚴重財赤問題為由予以批評，並指即使該問題確實存在，也是政府咎由自取，不應歸咎公務員而讓廣大市民置身事外。夏正民法官裁定，此等批評關乎政府經濟政策的正確性，並不關乎法庭所要審理的任何法律問題。

63.  單先生在本院席前辯稱：

(1)  沒有進行薪酬趨勢調查就是違反《基本法》第103條；

(2)  與員工代表達成共識並不構成理由以支持不進行薪酬趨勢調查；

(3)  無論如何，根本沒有與員工代表達成共識；

(4)  政府分別就第574章條例及第580章條例而處理《基本法》第103條的方式互相矛盾；及

(5)  第580章條例所實行的減薪是“經濟意識改變但並非必要”的結果。

解釋《基本法》第103條

64.  《基本法》第103條源自《聯合聲明》的具體説明文本第77及78段。這兩段内容如下：

“77及78

公務人員應根據本人的資格、經驗和才能予以任命和提升。香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度（包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構），除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。”

65.  《基本法》第103條第二句旨在維持香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度（包括負責公務人員的任用、薪金及服務條件的專門機構）的延續性，但有關給予外籍人員特權待遇的規定除外。獲得維持的是該制度的延續性。維持該制度並不表示必須維持該制度包含的所有元素。某些元素可予改變及被修改或取代，而不影響該制度整體上的延續性。我們可預期，任何管轄公務人員的制度都會在某程度上有所改變，尤以《基本法》第103條所提述的制度的各個方面為然。預料第103條所述制度的各個方面完全不變，是絕不可能的。一如夏正民法官在六月判決中指出：

“…既然公務員是獲憲法確認的為香港服務的人員，第103條不能予以狹義解釋，即不能解釋為阻止任何為著良好管治公務人員以致良好管治香港而提出的新措施。”

66.  誠如夏正民法官在二月判決中指出，概括的問題是：該制度是否繼續存在，抑或是否因出現重大改變而變成另一制度？較具體的問題是：沒有為第580章條例的目的進行薪酬趨勢調查，是否構成重大改變，以致原有制度被捨棄，包括令負責薪金及條件事宜的“專門機構”無法履行其受保障的職能？

67.  高等法院首席法官馬道立在十一月判決中確認（而本席認為此舉正確），就本案而言，《基本法》第103條第二句所確切保證的是香港公務人員的“僱用”和“管理”制度得以延續，而不是公務人員的任何“薪金及服務條件”制度得以延續。該條文反而保證負責公務人員薪金及服務條件的“專門機構”（不論何者）得以延續。

68.  由此可見，雖然必須保留此等專門機構，但此等機構毋須保留任何原有的薪酬及服務條件規管機制，這種機制只屬公務員制度的元素之一。正如夏正民法官曾指出，此等機構可改變原有的薪酬及服務條件規管機制，條件是有關改變不能把原有的公務人員“招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理”制度改變。至於何為“專門機構”，則必須藉審查原有的薪酬調整制度而鑑定。

原有的薪酬調整制度

69.  政府所呈堂的證據，尤其是葉燕薇女士所作的非宗教式誓章，曾描述原有的薪酬調整制度。夏正民法官曾在二月判決中加以撮述，而就本上訴的目的而言，引述該撮要已足夠。於1997年7月1日之前不少於20年，管轄公務人員薪酬調整機制的原則之一，乃維持公務員薪酬與私營界別薪酬之間的公平可比性。

70.  為落實公平可比性原則，政府採用兩項機制：

“(i) 第一項是不時進行薪酬水平調查。葉燕薇女士在其為本案呈交存檔的非宗教式誓章中，將此形容為就公務員與私營界別之間的薪酬對比關係而進行的檢討。此等檢討的目的是在可能範圍內確保相若職位的薪酬水平應大致相同。

 (ii)  第二項是為嘗試確保薪酬水平維持大致相同而就私營界別薪酬的逐年動向進行檢討。此等一般被稱為的薪酬趨勢調查，顯示不論在通脹、通縮或穩定的情況下私營界別的薪酬趨勢，以致該等趨勢可反映在公務人員薪酬調整之中。”

71.  1979年，公務員薪俸及服務條件常務委員會（“薪常會”）在其報告中認爲，在釐定公務員的薪酬時，公平比較原則應是重要因素，但並非首要原則。事實上，薪常會建議必要時應以香港經濟狀況為確定公營界別薪酬的決定性因素。薪常會表示：

“…從市民的角度看，公務員薪酬必須顧及香港的整體經濟狀況。經濟蓬勃時，公務員理應分享成果，這是正確和恰當的；經濟低迷時，公務員理應有份受制於任何為限制開支而有必要實行的措施，這同樣是正確的。”[斜體後加，以資強調]

72.  在調整公務員薪酬的過程中，薪酬趨勢調查並非唯一的考慮因素。葉燕薇女士在其非宗教式誓章中指出，其他因素計有經濟狀況、財政預算考慮因素、日常生活費用變動、眾職方評議會的薪酬要求以及公務員團隊的士氣。事實上，根據已獲上訴法庭接納的證據，在過往各次公務人員薪酬調整之中，曾有多次不採納調查結果。1975至2000年（首尾包括在内）期間，其中超過40%時間是公務員薪酬在不依循薪酬趨勢調查結果的情況下調整的。

73.  單先生認同在合理情況下可不理會私營界別的薪酬趨勢，但辯稱《基本法》第103條規定必須進行該調查，因爲收集有關數據對所涉的既定制度至關重要，而負責收集和分析有關數據的機構乃是第103條所指的“專門機構”。

74.  夏正民法官作出以下結論（而本席認為該結論正確）：政府過往對薪酬趨勢調查的用法顯示，政府具有酌情權考慮公平比較原則，而不是必須考慮該原則。既然政府可以對公平比較原則置之不理，則假如進行薪酬趨勢調查只會枉費心機，政府便無責任進行該調查。換言之，進行薪酬趨勢調查並非薪酬調整釐定制度下的固有元素，以致不管情況為何，不進行調查本身便構成違反《基本法》第103條。按其性質，一項為向僱員提供過渡保障而設的條文，例如第103條，既不旨在使政府程序廢弛，而當程序的某方面看來毫無作用或並不大大協助達致有利的結果時，亦不圖使政府革新和改良程序的能力受阻。單先生的論點，令《基本法》第103條的作用成為保留原有公務人員薪酬調整制度的每個方面，但這主張未免過於深遠。

專門機構

75.  據葉燕薇女士說，薪酬趨勢調查是由一個名爲薪酬研究調查組（“該調查組”）的機構執行。該調查組是在薪常會之下運作。各項調查結果得出後，由薪酬趨勢調查委員會（“該委員會”）“分析及確認”。這個委員會由一名薪常會成員擔任主席，其成員來自薪常會、紀律人員薪俸及服務條件常務委員會、中央評議會職方成員及香港政府。

76.  夏正民法官裁定，該調查組及該委員會得出向政府提交的薪酬總指標，以致可按已定公式作出調整，從而得出薪酬淨指標。行政機關在釐定薪酬的任何調整時，有考慮該等薪酬淨指標。中央評議會職方成員在行政長官會同行政會議就薪酬的任何調整達致最終決定之前獲得諮詢。

77.  與單先生的陳詞相反，該調查組及該委員會並非《基本法》第103條所指的“專門機構”。既然沒有須進行薪酬趨勢調查的規定，也就不可能有第103條對負責進行薪酬趨勢調查的機構須予保留的規定。

78.  與該調查組及該委員會對比的，是負責向政府提供關於公務人員薪酬及條件事宜的意見及建議的三個主要機構。這三個在中國恢復對香港行使主權前已成立的機構，分別為：

(i)  薪常會，該會於1979年成立，負責就所有公務人員向政府提供意見，但首長級公務人員、紀律人員及司法機構人員除外；

(ii)  紀律人員薪俸及服務條件常務委員會（“紀常會”），該會於1989年成立，負責就所有紀律部隊成員向政府提供意見；及

(iii)  首長級薪俸及服務條件常務委員會（“首長級常委會”），該會負責就任職首長級的公務人員向政府提供意見。

這三個機構至今仍繼續履行上述職能。

79.  按緊接1997年7月1日之前的薪常會職權範圍規定，該會須：

“…就非首長級公務員（司法人員及紀律人員除外）的以下事宜，向總督提供意見及建議：應否繼續以薪酬研究調查組所進行的私營界別薪酬趨勢調查，作為全面檢討各個薪級表（有別於檢討個別職系的薪俸）的依據，抑或以其他機制替代。”

因此，薪常會有責任考慮應否終止薪酬趨勢調查及（如應終止）應否代之以其他做法。單先生試圖為避開這結論而辯稱，薪常會職權範圍内“全面檢討各個薪級表”一詞並非指年度薪酬調整做法，而是指全面檢討薪俸結構，這種檢討是定期進行並涉及私營與公營界別的薪酬水平比較。然而，正如夏正民法官指出，該詞受到緊接其前後的以下字句限制：

“應…繼續以…私營界別薪酬趨勢調查，作爲…依據”。

證據顯示，薪酬趨勢調查只就每年一度的薪酬調整做法而使用。因此，“全面檢討各個薪級表”一詞當然適用於該等年度薪酬調整，即使該詞同時足以涵蓋其他檢討亦然。

80.  按1997年7月1日當時的紀常會職權範圍規定，該會須：

“…就紀律人員的以下事宜向總督提供意見和建議：影響紀律人員而又須因應首長級公務員薪級起點以下的公務員薪俸定期全面檢討制度而加以特別考慮的任何事宜；及薪酬相當於首長級公務員薪級起點或以上的各職系和職級人員的每年增薪。”

同樣，“公務員薪俸…全面檢討”一詞必須被視爲適用於每年一度的薪酬調整做法。

81.  因此，夏正民法官正確地斷定《基本法》第103條沒有保證該調查組或該委員會繼續存在，而該條文所保證的“僱用和管理”公務人員制度的延續性並無要求每當要調整公務人員的薪酬時必須進行薪酬趨勢調查。

單先生的其他論點

82.  單先生其餘的論點與“不進行薪酬趨勢調查是否違反《基本法》第103條”這問題無關。除了其中一項屬例外以外，該等論點都是批評政府所作的在調整薪酬的過程中不進行薪酬趨勢調查的決定以及政府所公開提出的不進行該等薪酬趨勢調查的理據。本席毋須處理該等論點。

83.  剛才提述的例外論點，是關於指政府所採取的處理方式互相矛盾，即以薪酬趨勢調查作為按照第574章條例減薪的理據，但就第580章條例卻聲稱毋須進行該調查。這項論點乏善足陳。政府有權依據薪酬趨勢調查以捍衛第574章條例的有效性，即使政府認為《基本法》第103條並無規定政府須進行該調查亦然。只要第103條沒有向政府施加進行該調查的責任，政府便可自行決定是否進行該調查。假如進行該調查，則政府有權以此作依據，而同時無損其認為“第103條沒有規定須進行該調查”的看法。

劉先生的訴訟地位

84.  就劉先生所提出的訴訟程序而言，他展開訴訟後被免職，因而引起訴訟地位問題。他已在其後的訴訟中提出反對被免職，而該等訴訟仍未終結。本院毋須就訴訟地位問題作出裁決。

結論

85.  基於上述理由，該兩項條例的實施條文，即第574章條例第4至6條及第580章條例第4至11條以及第574章條例第10條及第580章條例第15條，均沒有抵觸《基本法》第100條及第103條，並且是經立法會制定的有效條文。

訟費

86.  為公衆利益起見，本院宜對本案所涉的重要問題作出澄清。有見及此，本席認爲，就本上訴及原訟法庭和上訴法庭席前的訴訟程序而言，不應作任何訟費令，意思是與訟各方須各自負責己方訟費。

命令

87.  終院民事上訴2004年第15號

(1)  上訴得直；

(2)  撤銷上訴法庭於2004年11月29日作出的判決及各項命令；

(3)  恢復夏正民法官於2003年6月10日作出的命令，即撤銷劉國輝先生在高院憲法及行政訴訟2002年第177號提出的司法覆核申請；

(4)  就本上訴及原訟法庭和上訴法庭席前的訴訟程序，不作出任何訟費令。

88.  終院民事上訴2004年第16號

(1)  上訴得直；

(2)  撤銷上訴法庭於2004年11月29日作出的判決及各項命令；

(3)  恢復夏正民法官於2003年11月7日作出的命令，即撤銷單格全先生在高院憲法及行政訴訟2002年第188號提出的司法覆核申請；

(4)  就本上訴及在原訟法庭和上訴法庭席前的訴訟程序，不作出任何訟費令。

89.  終院民事上訴2005年第8號

(1)  上訴得直；

(2)  撤銷夏正民法官於2005年2月4日作出的各項命令；

(3)  撤銷單格全先生在高院憲法及行政訴訟2004年第38號提出的司法覆核申請；

(4)  就本上訴及原訟法庭和上訴法庭席前的訴訟程序，不作出任何訟費令。

 

終審法院首席法官李國能：

90.  本院一致作出上述第87、88及89段所列明的命令。

[本譯文由法庭語文組專責小組翻譯主任翻譯，並經由湛樹基律師核定。]