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HCAL130/2003
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
憲法及行政訴訟2003年第130號
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主審法官：高等法院原訟法庭法官朱芬齡
聆訊日期：2004年11月9日
判決日期：2004年11月26日
判案書
1. 申請人提出本案，就下列決定尋求司法覆核：
(1) 食物環境衛生署署長(“署長”)2003年3月27日終止申請人租約的決定；及
(2) 市政服務上訴委員會(“上訴委員會”)2003年9月26日的決定，駁回申請人要求擱置署長上述決定的申請。
案件背景
2. 申請人在 1998年8月27日與前臨時市政局簽訂租約，租用九龍黃大仙大成街街市第W109號檔位，租期由1998年9月1日至2001年8月31日止。其後由於政府宣佈延長凍結街市檔位租金的期限，申請人的租約按原有條款延長至2003年12月31日。
3. 申請人租約第9條規定，申請人不得自行或容許別人在檔位售賣、提供或擺賣下列貨品：
(甲) 根據香港法例第132章食物業(市政局)附例發給檔位承租人的許可証內並無登載的貨品；或
(乙) 未經局方以書面批准出售，及非供零沽出售的貨品。
4. 租約第16條規定，申請人或其代理人如有違反租約或香港法例第132章《公眾衛生及文康市政條例》的任何規定，局方得以書面通知申請人將租約終止。
5. 按租約第9條，前臨時市政局在1998年8月27日發予申請人許可証(“許可証”) ，列明申請人在W109檔位可出售的貨品類別為蔬菜。
6. 2001年至2002年期間，申請人的檔位因出售未經批准的貨品，在12個月內遭食物環境衛生署(“食環署”)發出3封警告信，日期分別為2001年12月13日、2002年1月25日和6月6日。所涉違規出售的貨品為肉丸和燒賣。
7. 2002年8月27日，署長向申請人發出通知書，通知擬終止申請人的租約，提示申請人可在發信日期起計7天內向署方作出申述。申請人和助手在2002年10月15日聯署提交申述書，表示決定改過，不再售賣未經批准的貨品。
8. 2003年3月27日，署長向申請人發出終止租約的通知信，表示按租約第16條終止租約。申請人在4月4日與其他遭終止租約的租戶提交聯署信件，要求不要終止租約，和承諾會糾正不當之處。署長在4月17日覆信，拒絕要求。2003年4月23日申請人向上訴委員會提出上訴，要求撤銷終止租約的決定 。經聆訊後 ，上訴委員會在2003年9月26日駁回申請。
9. 2003年12月19日申請人提出司法覆核的許可申請 。2003年12月27日，法庭批予許可。2004年1月9日，申請人存檔本案的動議通知書。
申請人要求的濟助
10. 申請人要求法庭頒予「義務令」和「移審令」。前者要求命令署長重新考慮行使酌情權，擱置終止租約直至2003年12月31日租約屆滿。後者要求把終止租約的決定移交法院處理，並要求法院撤銷委員會駁回上訴之裁決。
11. 雖然申請人的租約早於去年12月31日屆滿，但申請人的檔位在約滿後仍繼續經營，相信署方是有鑑於本訴訟仍在進行中，故沒有採取行動收回檔位。代表署方的郭大律師告之本庭，申請人在現時已沒有售賣未經批准貨品。
申請司法覆核的理據
12. 申請人在本案中所持的論點可歸納如下：
(1) 署長在行使酌情權決定終止租約時，沒有充份考慮：
(a) 申請人許可証規定可出售貨品的限制過於狹窄；有關規定是在1997年訂出，距今5年多，已屬過時。
(b) 署方是明知其政策和規劃出現問題，所以曾在2002年2月1日與大成街街市租戶開會，商討更改或增加出售貨品類別。
(2) 署長和上訴委員會都沒有考慮署方沒有跟從「違約信」制度的執行政策和指引；在發現違約事件後超過14天發出第二和第三封「違約信」，因而剝奪了申請人提出意見和反駁的機會，造成不公平的對待。
適用法例
13. 《公眾衛生及市政條例》第79A條指明，各公眾街市均歸食環署管理和管轄。
14. 《公眾衛生及市政條例》第6條同時訂明，署長可按他決定的條款及條件，將任何攤檔以他釐定的租金出租予任何人。
15. 有見及此，署長在行使法例賦予的管理權和出租攤檔時，有權制定管理街市和執行租約的政策。規定攤檔可出售貨品類別，以及制定處理違約和終止租約程序，屬於署長決策權力範圍內。
「違約信」制度
16. 就執行租約條款和處理違約事宜，署方訂有「違約信」制度，有關情況可簡述如下：
(1) 如發現違約事項，署方人員會儘快在14天內發出警告信，要求租戶在指定期限內予以糾正。如租戶依期辦妥，有關警告將告一段落。倘租戶沒有在限期內糾正不當之事，則會視為違約，而之前發出的警告信，即被列為「違約信」。
(2) 如租戶在12個月內因違反租約而累積「違約信」3封，署方會終止其租約。
(3) 在終止租約前，署方會去信有關租戶，給予7天時間就終止租約事作出申述。署方在決定是否終止租約時會一併考慮租戶的申述。
17. 上述的政策和執行程序載於食環署的內部執行程序指引(Operational Manual for Markets)。按該指引，所有新租戶在簽訂租約時，署方會向他們發信詳述「違約信」制度的內容。署方在發給申請人的信中亦有述及「違約信」政策的內容。申請人亦不爭議她是知悉「違約信」制度和有關的執行政策。
決定終止租約的理由
18. 署長決定終止申請人租約的理由可歸納如下：
(1) 署長是基於租約第9條和第16條的規定和署方處理違約的政策，決定終止租約；
(2) 申請人對於署方當時有關終止租約的政策應是知悉；
(3) 售賣非租約指定的貨品會令街市出現不公平競爭，影響其他只售賣同類指定貨品檔位的生意；
(4) 申請人檔位面積只有3.96平方米，兼售其他貨品會造成阻塞；
(5) 只有符合特定衛生條件的凍肉檔方可出售肉丸。而且肉丸和燒賣與疏菜並不相容，可能引致食物交叉污染，危害公眾衛生；以及
(6) 申請人指她是在檔位範圍以外的地方擺賣那些未經批准貨品的說法不確 ，也與她在2002年10月15日申述書內容相矛盾。
判決理由
19. 申請人是透過律師代表提出司法覆核申請。有關的86A表格(許可申請書)和支持誓章亦由律師擬備。雖然在本聆訊時申請人不再聘用律師代表，自己進行訴訟，但其代表律師早前已代存檔「辯論概要」。
20. 申請人在陳詞時祇要求法庭同情其處境，指出菜檔是她一家生計之所在，而且她需養育一名智障兒子，希望能讓她繼續在檔位營生。申請人也指出她的檔位在近一年多已沒有出現違約的情況。如前所述，申請人的租約早於去年12月31日屆滿，是否續租應由申請人向署方提出和進行磋商，法庭不具這方面的權力。本席亦相信，申請人沒有再違約和承諾會遵守租約規定這兩點，署方在決定是否續租時會一併考慮。
21. 至於申請人在表格86A和動議通知書中所提各項理由，雖然申請人在聆訊時未有援引，但有見於申請人在聆訊時沒有律師代表，為公平計，本席在此亦一併加以考慮和處理。
(1) 可出售類別的限制
22. 申請人86A表格和動議通知書中首項申請理由，指署長和上訴委員會沒有考慮許可証載明可出售貨品類別過於狹窄，有關限制亦已過時。
23. 首先，本席在麥允訴食物環境衛生署署長(HCAL100/2003)一案已指出：
「公眾街市的管理和規劃屬署長職權範圍內的事宜。如其他公眾街市，大成街街市是按出售貨品類別劃分成不同區域，每個攤檔只可出售租約指明或署方批准的貨品。署方在規劃街市、編定攤檔和決定可售賣貨品類別時，須照顧和平衡多方面的利益和需要，當中包括租戶的經營環境，以及鄰近坊眾和街市顧客的需要。署方有責任確保租戶之間沒有不公平的競爭。署方同時亦要確保街市出售的貨物是合乎公眾衞生的需求。因此，署方就街市的規劃和管理，攤檔的編排和可出售貨品類別的規限所作的行政決策，法院作為司法機構，在一般情況下，不應亦不會輕易干預。法院只有在滿意有關的政策是違法或構成公法下極度不合常理(Wednesbury unreasonable)的情況下，才會考慮批予濟助。」：見判案書第27段。
24. 至於申請人指其許可證中指明可出售貨品類別過於狹窄和規定已過時一點，本席認為，雖然許可證是在1998年8月發出，但不表示有關貨品類別的限制必然過時。在規範可出售貨品類別時，公眾衞生是一項重要考慮。確保出售貨品是相容和不會出現交叉污染的政策考慮，是沒有時間性的，不存在過時的情況。
25. 再者，上訴委員會經研訊後裁定申請人違約出售未經批准貨品，不是因為入不敷支，而是為多賺金錢。因此署方就可出售貨品類別所作的限制是否過時一點，根本不是一個相關的因素，與申請人的違約行為沒有關連。申請人指可出售貨品類別限制過於狹窄和過時，以及署長未有考慮這方面的情況的論據，不能成立。
26. 申請人在表格86A中也稱署方是明知有關可出售貨品類別的政策和規劃出錯，才在2002年2月1日召開租戶會議 。然而在該會議中，雖然署方人員曾聽取租戶提出轉售或增售貨品的要求，署方代表高先生明確表示：
(1) 除卻素食品或齋類食品外，署方不能接納豆腐芽菜檔出售其他類別的食品；
(2) 如租戶要轉營非食物類乾貨，須再競投此類檔位的租權；和
(3) 各租戶必須自律，遵守規例，否則租約會被終止和檔位會遭收回。
申請人稱署方明知政策出錯之說，不能成立。
(2) 「違約信」制度
27. 申請人在86A表格和動議通知書中第二項申請理由，指署長和上訴委員會沒有考慮署方第二和第三封警告信是在發現違約事情後17和50天之久才發出，偏離了有關「違約信」制度的內部指引中，在事發14天內給予警告信的規定。申請人指署方逾時發出警告信，違反了讓租戶在最短時間內知悉違約事項，和給予租戶適當反駁機會的保障和權利。
28. 如前所述，按署方的「違約信」制度，租戶如在12個月內因違反租約條款(欠租除外)累積3封「違約信」，其租約會遭終止。
29. 此外，按署方的政策和執行程序，如租戶收到「警告信」後，沒有在指定限期內糾正違約事項，則「警告信」會被列為「違約信」。
30. 再者在本案中，自2002年1月25日第二封「警告信」發出日至2003年3月27日署長通知終止租約日，期間長達一年多，申請人有極充裕時間和大量機會作出申述，和糾正違約的事項。申請人和代表也曾作出申述。因此發出警告信日期與發現違約日期相距之長短，與申請人能否有適當機會作出申述或反駁，和對申請人是否不公平，沒有必然關係。而且整個過程在實體或程序方面，都不存在不公平的情況。申請人這項理由並不成立。
總結
31. 基於上述各項原因，申請人的司法覆核申請不具支持理據，本席因此撤銷申請。
32. 按一貫民事訴訟常規，敗訴者須付訴訟另一方的訟費。申請人雖然在聆訊時表示她經濟狀況不佳，但在一般情況下，訴訟人缺乏經濟能力不構成不須支付訟費的理由。本席經考慮本案的背景、事由、申請理由和其他方面的因素，不認為有任何特殊因素，可偏離上述訴訟常規。誠然，署長在衡量有關情況後是否執行訟費令，則屬署長酌情決定。本席因此頒令申請人須付答辯人本案之訟費，如雙方不能就金額達成協議，可交法庭評估。
申請人：無律師代表，親自出庭。
答辯人：由律政署轉聘郭瑞熙大律師代表。
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