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中譯本
HCAL 1054/2022
[2022] HKCFI 3150
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2022年第1054號
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| 聆訊日期： |
2022年10月11日 |
| 判決日期： |
2022年10月11日 |
| 判決理由書日期： |
2022年10月11日 |
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判決理由書
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A. 引言
1. 無論所求的結果如何可取，成事方法有正確和錯誤之分；以法律用語來說，即有合法或不合法之別。
2. 本法律程序所涉及的問題是醫務衞生局局長受質疑的決定是否循正確途徑，即在他權力範圍內合法地作出。
3. 本法律程序是藉申請人日期為2022年10月7日的表格86提起。2022年10月10日（昨日），本席以審閱文件的方式就司法覆核申請批予許可。鑑於本案的潛在緊急情況，即受質疑的決定將於2022年10月12日（明日）生效，本席亦編定2022年10月11日（今日）進行指示聆訊。
4. 本案受質疑的決定是關於醫務衞生局局長將若干根據《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》（第599L章）（下稱「599L」）發出的指明醫學豁免證明書作廢的決定。申請人透過一封跟進書函以及今早的聆訊，要求在其申請等候進行實質聆訊期間「擱置」該決定。
5. 今天的聆訊結束時，本席作出多項指示，使有關事項可於2022年10月20日進行實質聆訊。基於本席稱容後宣告的理由，本席同時批予臨時濟助，內容如下：
在本司法覆核法律程序待決期間或有進一步命令前，由名字載於2022年10月10日20.00時政府發出新聞公報之附件的私家醫生根據《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》（第599L章）所簽發的任何指明醫學豁免證明書，香港特別行政區政府及醫務衞生局局長須被禁止使其失效或實施旨在使其失效的措施。
為免生疑問，上述被禁止的範圍包括禁止使已刊憲之2022年第893號、第895號及第896號憲報號外公告的「指示」生效。
6. 以下是本席的判決理由，有關理由會合理地簡短，以期便利且不至於妨礙在實質聆訊過程中妥善和充分地探討各論據。
B. 背景簡述
7. 政府於2022年9月27日發出新聞公報就涉嫌濫發醫學豁免證明書公布跟進安排，該新聞公報的首段這樣說：
就個別私家醫生涉嫌未有按照衞生署指引為病人恰當診症，並濫發新冠疫苗接種醫學豁免證明書，政府今日（九月二十七日）公布，所有由相關私家醫生簽發的醫學豁免證明書將不獲接納，並會由十月十二日起失效。市民如持有相關私家醫生所簽發的醫學豁免證明書，他們可按需要諮詢其他醫生，以確定是否適合接種新冠疫苗或可繼續獲得醫學豁免。
8. 此外，該新聞公報亦清楚說明：
考慮到相關市民可能需要時間諮詢其他醫生，由該七位私家醫生簽發的醫學豁免證明書將由十月十二日起被視為無效。
9. 表面上，該新聞公報說明政府已作出決定，相關醫學豁免證明書由2022年10月12日起「失效」及「被視為無效」。可是，該新聞公報並沒指明任何法律權力，作為政府作此決定的可能依據，或相關醫學豁免證明書被視為無效可據此實施。
10. 醫務衞生局於2022年9月29日發出新聞公報，回應傳媒查詢若有人持有由涉嫌濫發新冠疫苗接種醫學豁免證明書的醫生所簽發出的豁免證明書，應如何繼續取得相關豁免。政府建議有關人士諮詢其他私家醫生，或到訪任何醫院管理局轄下普通科門診診所，以確定其臨床身體狀況是否可繼續獲得醫學豁免。同樣地，新聞公報並沒提及任何政府所援引的權力，使已簽發的醫學豁免證明書被視為無效。
11. 眾所周知，在2022年10月3至5日，一名具備法律資格的立法會議員質疑醫務衞生局局長是否有合法權限使相關醫學豁免證明書失效，並提出可能有需要就所指依賴的法律理據作出解釋。
12. 政府於2022年10月6日再發出新聞公報，明確公布進一步便利措施，協助相關人士，視乎需要就其是否適合接種疫苗提供適切臨床評估，當中包括豁免普通科門診的一般收費。同樣地，新聞公報並沒提及任何政府已援引的權力。
13. 申請人於2022年10月7日展開本案的法律程序，指稱醫務衞生局局長沒有可援引的權力，使相關醫學豁免證明書被視為無效。
14. 於2022年10月10日早上，本席批予申請人申請司法覆核的許可，並定於今天聆訊。
15. 其後，政府於2022年10月10日20:00時（晚上8時）──即昨日傍晚──再發出新聞公報，題為「涉嫌濫發醫學豁免證明書後日起不獲接納作『疫苗通行證』之用」，該新聞公報的首兩段內容如下：
政府今日（十月十日）提醒市民，根據早前的公布，七名私家醫生涉嫌未有按照衞生署指引為病人恰當診症並濫發新冠疫苗接種醫學豁免證明書（醫學豁免證明書），政府將由後日（十月十二日）起，不接納任何人士以涉事的醫學豁免證明書作為「疫苗通行證」。換言之，由該天起，任何人士不得以該些醫學豁免證明書二維碼，進入「疫苗通行證」適用處所。
為落實上述安排，政府已根據《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》（第599L章）發出指示，指明由七名涉事私家醫生（見附件）簽發的醫學豁免證明書不接納為「疫苗通行證」。同時，政府已根據《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》（第599F章）發出指示，限制持有無效的二維碼的人士進入餐飲處所及表列處所，以及要求餐飲處所及表列處所負責人按有關規定限制任何出示無效的二維碼的人士進入相關處所。
16. 在今早的聆訊中，本席要求並獲提供該新聞公報中提到的指示。有關指示見於三份憲報公告，即2022年第893、895及896號號外公告。相關公告明確指出，醫務衞生局局長表示已行使第599F章第4、6及8條，及第599L章第3(1)條所賦予他的權力。相關公告昨日刊登憲報。
17. 從事件發生的時序，一些人或會因此認為2022年9月27日公布醫務衞生局局長的決定時，政府還沒明確指出任何特定法律權力作為容許其作出該決定的依據，而是在本案的法律程序展開後，才明確指出可容許其作出該決定的一項法律權力或法律權限。儘管如此，實質聆訊的重點不大可能是援引該明確指出權力的確切時間，問題應是該權力在事實上及法律上能否提供恰當的法律基礎，使相關醫學豁免證明書失效。
C. 批予臨時濟助
18. 有關循公法訴訟程序申請臨時濟助的情況，法庭有早已確立的做法，American Cyanamid 案中就批予非正審強制令定下的原則，在加以必要的變通後，至今依然適用：參照：例如，高等法院原訟法庭法官周家明（當時官階）在[2018]HKCFI 1869案中的判決第12和13段。
19. 按照上述原則，法庭需考慮（1）訴訟中是否有須予審理的重大爭議；（2）假如原告人在審訊中勝訴，就法庭拒絕批出非正審強制令對他造成的損失，他可否藉由法庭判給的損害賠償而獲得足夠的補償；（3）假如判給的損害賠償不足以補償原告人的損失，而法庭又批予強制令，被告人能否因原告人作出的損害賠償承諾而獲得足夠的補償；及（4）假如就損害賠償能否給予足夠的補償一事存疑，究竟權衡適宜性的結果是傾向授予臨時強制令還是拒絕授予。
20. 在公法範疇內，上述原則必須就以下各項或更多其他方面加以變通：
(1) 如尋求臨時強制令的目的是限制政府當局執行按表面證據而言屬當地現行的法律，通常申請人即使證明了案件有須予審理的重大爭議仍不足夠。一般來説，申請人還需確立「有力的表面證據」，證明相關法律無效；然而在特殊情況下，如強制執行上述法律會對申請人造成嚴重且無法彌補的損害，即使申請人未能履行上述嚴格的要求，法庭仍可基於公平和適宜性的考慮，批予臨時強制令以限制相關法律的強制執行。
(2) 關於權衡適宜性的問題，法庭不但要顧及申請中直接受影響各方的權益，還要擴闊考量範圍，在平衡利害時一併考慮公衆權益。至於對公衆權益這個元素的重視程度，則要視乎申請人質疑的決定所屬性質而定。鑑於公法程序中受質疑的決定性質有別，例如（i）影響申請人的聘任或其僱傭福利的紀律程序；和（ii）公共機構基於環保理由而進行大型公共工程的決定，法庭也會相應地作出截然不同的考量。
(3) 損害賠償作爲替代補救方案的相關程度，亦會視乎受質疑的決定所屬性質而有所不同。
(4) 最終法庭採取的做法，應是一旦發生「錯誤」時造成不公的風險看似較低的做法；而「錯誤」的意思，是指強制令批予了在審訊中未能確立權利（或即使有審訊也將會敗訴）的一方，又或沒有把強制令批予在審訊中勝訴（或將會勝訴）的一方。
21. 上文已提及，答辯方指根據法例第599F章第4、6和8條及第599L章第3（1）條，醫衞局局長有權發出相關指示。廖大律師今早已就此等條文向本席適當地略作解釋，以説明他何以認爲局長是有法律權力的。本席認爲，本案中至少有強力的論據，顯示上述陳詞並不正確──而當然本席也得考慮實質聆訊時雙方的詳細論據，方能作出判斷。
22. 值得注意的是，按照本席於上文指出的測試，案件的爭議本質上是關於何謂「當地現行的法律」；但無論如何，本席信納，本案的理據足以符合任何為考慮批出臨時濟助而設的嚴格測試。
23. 本席認為，該爭議的重點很可能是在於以第599L章作為總體背景，如何正確解讀第599L章第3條，特別是第4、5及17條。正如本席在雙方陳述論點時曾指出，本申請的問題在於局長的決定是否合法，而非是否可取。本席認為以下論據強而有力:
(1) 第3條賦予局長權力，指明特定地方──「任何類別的處所或公共交通工具」──規定在該處實施疫苗通行證的要求；
(2) 第4條賦予局長權力，就該等要求範圍給予指示；
(3) 第5(1)條明確禁止該人士不得進入或身處該處所──除非就關於該特定地方的疫苗通行證指示而言，屬已按指明方式接種疫苗；
(4) 第5(2)條使第5(1)條不適用於符合某些條件的人士，包括根據第5(2)(b)條──「該人持有指明醫學豁免證明書」；
(5) 第17條描述為施行該規例，指明醫學豁免證明書須符合哪些條件，而註冊醫生的意見，乃發出證明書的相關意見；
(6) 第599F章及第599L章的立法時序，分別為2020年3月及2022年2月，所以在第599F章立法時，不可能預見該等豁免有可能被劃分至第599L章第5條下的疫苗通行證機制；
(7) 因此──結果是──局長無權推翻任何或某些特選的醫學豁免證明書或使其無效，實際上就如由第5(2)(b)條產生的例外中又生例外。
24. 換言之，本席認為是次申請的理據充分而有力，足以支持批予臨時濟助，在是次受質疑的實質內容未有裁決前下令「按兵不動」。
25. 明顯地，是次申請損害賠償及補救方法是否同樣足夠的問題，與普通民事索償的相比，較為次要。但從適宜性的平衡來說，本席確認廖律師的部分論據是有力的。參照申請人本人甚或乎大多數情況相近的人士，他們所持的醫學豁免證明書，明日起或會失效；預約註冊西醫諮詢──不論是自選付費私家醫生或免費普通科門診──評估該人士應否持有指明醫學豁免證明書──對個人來説，應該不會太麻煩。
26. 本席考慮到被指「有問題」的豁免證明書達20,000張之數，故對那些持有上述豁免證明書的人是否真正可獲醫學豁免的資格存疑。但觀乎本港現時已接種兩劑疫苗的人口百分比已超過90%，而已接種超過兩劑疫苗的人口百分比也超過75%，加上相當多數目（本席相信可以對這些數字予以司法認知）的香港人口因為曾經染疫很可能已獲得一定的免疫力，所以這些持有豁免證明書的人能夠對本身及其他人的健康構成的風險以及對醫療系統造成的潛在壓力相對較低。
27. 本席權衡各項因素時，亦考慮了下列事宜：
(1) 無論如何，大部分被指「有問題」的醫學豁免證明書均相當可能會在數星期內過期;
(2) 有理由假定可能有為數不少的醫學豁免證明書是正當地發給持有人、由持有人正當地持有的；
(3) 無論如何，可能除了某幾宗已落䅁起訴的䅁件外，現階段對這些醫學豁免證明書主要只是存有「懷疑」；
(4) 局長在本䅁中是否在合法權限下行使權力這一點，對於有機會更普遍地及在不久將來（包括調查仍在進行中的案件）行使權力的情況，或具有重要意義；及
(5) 本席可以，亦將於10天時間內進行實質申請的聆訊。
28. 經必要及酌情地權衡各項因素後，本席認為按前述的內容批予臨時濟助是恰當的。就最終要考慮的問題而言，即使這個做法最後確如上文所描述是「錯誤的」，本席相信批予臨時濟助可能造成不公的風險看似較低。
D. 其他指示及訟費
29. 除了關於證據及書面陳詞的案件管理指示外，本席將所有訟費問題留待2022年10月20日的實質聆訊中決定。本席亦批准代表答辯人的大律師屆時利用視像會議設施，以遙距方式出席聆訊。
申請人無律師代表， 親自應訊
答辯人 由律政司副首席政府律師廖冠華代表
[本譯文由法庭語文組翻譯，並經由鍾雪貞律師核定。]
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