陳國雄 訴 香港警務處處長曾蔭培

HCAL86/2003

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

憲法及行政訴訟2003年第86號

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判 決 書

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1. 申請人申請給予許可，以進行司法覆核的申請。

案件背景

2. 申請人在1986 年8 月４ 日加入警隊成為警員。

3. 在2000 年9 月5 日至2001 年7月2日期間，申請人先後廿次前赴澳門，除其中兩次外，申請人均未有在事前或事後向警隊作出申報。在2000 年9 月9 日，申請人向警察儲蓄互助社申請貸款50,000 元，在填報貸款申請書時，申請人沒有填報其他貸款。2001 年7 月10 日，申請人透過律師向法院申請破產。

4. 其後在7 月13 日，申請人向所屬小隊指揮官報告已申請破產和他的欠債情況。據申請人所報，他在當時共欠銀行、財務公司和信用咭共808,333 元，即共月薪(22,210 元)的36 倍，而他每月最少須還款42,000 元。2001 年7 月18 日開始，分區副指揮官免除申請人執行需要配槍、處理金錢和貴重財物的職務。申請人被調派到報案室內工作。2001 年10 月4 日，申請人被法院頒令破產。

5. 2002 年10 月21 日，申請人接受警隊的紀律研訊。申請人共被控26 項違反紀律罪如下：

(1)	(a) - (x)項:	在沒有給予通知的情況下前往澳門，違反警隊《2000年總部通令》第一部第105 號；
(2)	(y)項:	不審慎理財引致嚴重財務困難而令工作效率受損，違反《警察通令6-01(8) 》；
(3)	(z)項:	向警察儲蓄互助社申請貸款時沒有披露其他借貸，致使公共服務聲譽受損。

6. 申請人在紀律聆訊中由一名高級督察作辯護代表。申請人承認所有控罪，並同意有關的「案情簡要」和接納主控人員呈交的文件證據。主審官裁定26 項控罪成立。2002 年10 月22 日，申請人的辯護代表向主審官提交減免懲罰的求情書，以及7封求情信。主審官決定把案件交高級警務人員決定懲罰。

7. 2002 年10 月30 日，油尖區指揮官確認罪名成立的裁定，並作出懲罰如下：

(1)	(a)-(x)項:	每項為嚴厲譴責
(2)	(y)項:	迫令退利(福利延期發放)
(3)	(z)項:	迫令退利(福利延期發放

8. 2002 年11 月19 日，警隊紀律主任有鑑於出入境記錄顯示申請人有兩次是前往內地而非澳門，取消(c)及(d)項的控罪和懲罰。至於其他各項定罪的裁決和懲罰，紀律主任則予以確認。

9. 2003 年1 月1 日，申請人就(y)和(z) 項的懲罰向警務處長提出上訴，要求減免懲罰。2003 年1 月28 日，上訴申請被拒絕。這項決定在2003 年1 月30 日通知申請人。

司法覆核許可的申請

10. 申請人在2003 年8 月26 日提出申請，要求法院批予許可，以便進行司法覆核。申請人在表格86A中，要求法庭宣佈違反紀律罪成立及懲罰的所有決定悉數無效。申請人尋求的濟助如下：

(1) 批准申請人逾期提出司法覆核的申請。

(2) 宣佈警隊《2000 年總部通令》第一部第 105 號 ("HQO Pt I 105/2000")因違反《香港特別行政區基本法》("基本法")和《香港人權法案條例》("人權法")無效；因此申請人對(a)至(x) 項控罪的認罪亦無意義。

(3) 宣佈《警察(紀律)規例》第 9(11) 條因違反基本法及/或人權法而無效，因此申請人對所有控罪的認罪無意義。

(4) 宣佈《警察通令6-01(8)》("PGO 6-01(8)")因違反基本法、人權法、《警隊條例》及/或法則法規而無效，因此申請人對(y) 項控罪的認罪無意義。

(5) 宣佈基於(z) 項控罪沒有足夠案情予以支持，申請人對該項控罪的認罪無意義。

(6) 因申請人的懲罪較同類案件明顯為重(尤以(z) 項控罪為甚)，而應獲減罰。

(7) 如單憑文件和表格86A所述理據不能說服法庭批矛許可進行司法覆核，申請人要求就許可申請展開聆訊。

11. 2003 年8 月27 日，法庭指令許可申請以訴訟各方之間的程序進行聆訊。其後申請人申請法律援助，申請在11 月6 日拒絕。基於法庭檔期的情況，許可申請要待2004 年3 月8 日才進行聆訊。

申請人的論據

12. 申請人提出申請所持的論據可歸納如下：

(1) 申請人是在休假期間前往澳門。按基本法第31 條和人權法第8 條，他享有旅行和自由出入境的權利。HQO Pt I 105/2000是限制了他這方面的權利。

(2) 申請人在加入警隊時，曾按《警察條例》第26 條的規定作出宣誓詞，惟誓詞內容沒有要求他理財得宜。再者，《警察條例》第10 條所列的警察職責也不包括要懂得理財。因此，PGO 6-01(8)的規定不合情理和違反條例第26 條的精神。警務處長以不懂得理財等同不能履行警員職務是不合理的。

(3) 申請人與政府之間的僱傭契約沒有要求申請人懂得理財。《警察條例》第19(3) 條就警員破產時薪金和津貼的處理作出規定，從而可推斷立法者認為破產的警員仍有能力執行警務工作，而且即使申請人破產，他仍可留職。申請人指PGO 6-01(8)是近年新加入的，是單方面修改了他與政府之間的契約的重要條款，於法不合。

(4) 基於上述理由，PGO 6-01(8)也違反了《警察條例》第19(3) 條的規定，故屬無效。

(5) 在現今社會，破產並非出奇之事，PGO 6-01(8)以不審慎理財推論破產者工作受損是不合邏輯和乖乎常理。

(6) PGO 6-01(8)敵視破產的警員，違反人權法第1 條而無效。

(7) 《警察(紀律)規例》第 9(11) 條規定警員只可在警司級以下的警務人員中挑選辯護代表。然而，警司級的警務人員卻可從其他政府部門、不論職級地挑選代表。申請人稱這些規定不合理地限制了他挑選辯護代表的選擇權，使他失去了公平審訊的機會。

(8) 申請人作為警察儲蓄互助社的社員，向互助社借款是社員之間的私事，與公共服務聲譽無關。而且借款社員的其他債項不是互助社決定借貸時考慮的因素，所以(z) 項控罪並沒有足夠事實基礎予以支持。

(9) 申請人的懲罰與其他類型案件的懲罰相比，明顯較重，其中尤以(z) 項控罪的懲罰為甚。

判決理由

(1) 時限問題

13. 申請人要求法庭批准逾時作出司法覆核的申請。他表示在2003 年2 月7 日離開警隊時，因為面對失業和財務困境，感到十分徬徨，精神受到壓力。幸好其後成功覓得工作，並經朋友介紹下認識了本地督察協會的廖督察和另一位劉先生，在與他們商談後決定採取法律行動，時為2003 年5 月、6 月間。申請人同時表示他因為沒有法律知識，也沒有獲得法律意見，所以在認識廖督察等之前不知悉有司法覆核申請的渠道，而且他也不知道有關時限的規定。申請人在表格86A和誓章中並沒有提及上述有關延遲申請的解釋。

14. 《高等法院規則》第53 命令第4 條規則如此規定：

「	(1) 申請司法覆核許可，須從速提出，並無論如何均須在申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭認為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。
	(2) 凡所尋求的濟助是就任何判決、命令、定罪判決或其他法律程序作出移審令，則申請理由首次出現的日期，須視 為該判決、命令、定罪判決或法律程序的日期。」

15. 《高等法院規則》第21K(6) 條同時規定：

「 凡原訟法庭認為在提出一項申請司法覆核時有不當的延遲，如法院認為批予所尋求的濟助相當可能會對任何人造成實質困難或在實質上對任何人的權利造成損害，或會有損良好的行政運作，可拒絕批予-

(a) 提出該項申請的許可；或

(b) 該項申請所尋求的任何濟助。」

16. 申請人是在2002 年10 月21 日被裁定各項控罪罪名成立。有關的懲罰是在2002 年10 月31 日作出。警隊紀律主任的裁決則是在2002 年11 月19 日作出。2003 年1 月30 日申請人獲悉警務處處長拒絕他的上訴。申請人在2003 年8 月26 日才提出本申請時，是明顯超逾了法例規定的時限。即使以拒絕上訴日期起計，申請人的申請也逾時6 個多月，屬嚴重的延遲。答辯人反對法庭延展申請人提出申請的時限，並指出為了警隊的良好行政運作，針對其決定的司法覆核申請必須從速提出。袁律師也指出針對紀律研訊的司法覆核申請，在警隊中並不罕見，申請人稱不知悉有此渠道令人存疑。

17. 本席認為，即使申請人確如其所述，在最初不知道可以提出司法覆核的申請，他就延遲所作的解釋也並不充份。申請人並沒有說明何以在2003 年5、6 月間知道有關法律情況後，仍要待8 月下旬才作出申請，這與從速提出申請的法例規定不符。申請人是否知悉有關時限的法律規定並不重要，因他在任何情況下仍得迅速地作出申請。申請人在離開警隊後面對的困境，雖可以理解，但不構成良好的解說，以延長提出司法覆核申請的時限。總括而言，申請人不具法律上可接受的良好理由，在規定時限外作出本申請。單就本申請涉不當延遲而申請人又未具良好解釋理由一點，本申請便得予以駁回。

(2) 警隊《2000年總部通令》第一部第105號

18. HQO Pt I 105/2000第 4 段要求警務人員如以私人身份前往澳門，須在出發前提交通知書予單位指揮官。第 5 段列明如在緊急及無可避免情況下，警務人員也須在回港後不遲於48 小時內給予單位指揮官事後通知。第2 段說明此項通令是為維持警隊的良好管理效能及紀律水平。

19. 基本法第31 條規定：

「 第三十一條 香港居民有在香港特別行政區境內有遷徙的自由，有移居其他國家和地區的自由。香港居民有旅行和出入境的自由。有效旅行證件的持有人，除非受到法律制止，可自由離開香港特別行政區，無需特別批准。」

20. 人權法第8 條如此規定：

「	(1) 合法處在香港境內的人，在香港境內有遷徙往來之自由及擇居之自由。
	(2) 人人應有自由離去香港。
	(3) 上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與人權法案所確認之其他權利不抵觸之限制，不在此限。
	(4) 具有香港居留權的人進入香港之權，不得無理褫奪。」

21. 上述基本法和人權法的條文所保障的是香港居民的遷徙往來、旅行和出入境的自由。HQO Pt I 105/2000第4 和第5 段僅要求警務人員以私人身份前赴澳門時要給予通知，而且通知可以在事後補發。通令並不要求警務人員在獲得准許下才前往澳門。這項通令不構成限制警務人員旅行和出入境的自由。事實上，申請人並不是因為前往澳門而面對違反紀律的控罪，他是因為沒有給予通知而被裁定犯上違紀的行為。有關HQO Pt I 105/2000的申請理由沒有可供爭辯之處。

(3) 警察通令6-01(8)

22. 現時的PGO6-01(8)雖是在1999 年修訂，但它的前身(即警察通例6-02(4D))卻早於1984 年已發出，在申請人加入警隊前已存在。GPO6-01(8)說明警務人員如因不審慎理財招致嚴重財務困難，致使工作效率受損，將會面對紀律處分。

23. 《警隊條例》第 30 條及第 46 條如此規定：

「30. 所有警務人員須服從其上級人員以口頭或書面發出的一切合法命令，亦須服從及遵守根據本條例訂立的警察規例及命令。

...

46(1) ...，處長可不時發出他認為適宜於管理警隊、使警隊有效率地履行職責及達致本條例的目的和規定等的命令，...

(2) 根據本條訂立的任何命令須稱為"警察通例"(police general orders)，...。」

24. GPO6-01(8)是警務處處長按《警察條例》第 46 條所授予的權力而訂立。按《警察條例》第 30 條，包括申請人在內的警務人員均有責任和必須予以遵守。而且它亦是警務人員聘用條件的一部份，並在申請人加入警隊前已訂立，因此是申請人僱傭契約的一部份，故不存在警隊藉引入GPO6-01(8)單方面更改契約條款的情況。

25. 每名警務人員按《警察條例》第 26 條所作的就職誓言，當中包括承諾「毫不懷疑地服從上級長官的一切合法命令」。GPO6-01(8)既屬一項由處長依法訂立的命令，警務人員按就職誓言須予以服從。申請人稱通令與第 26 條的精神有違背一點，不能成立。再者，雖然GPO6-01(8)的條文不在《警察條例》第 10 條所列的職責內，但它是一項警務人員在條例下須遵守的紀律要求。

26. 至於GPO6-01(8)的合理性，上訴法庭在Leung Fuk Wah Oil v. Commissioner of Police [2002] 3 HKLRD 653第 78和79 段指出，此項通令所針對的是因不審慎理財招致的嚴重財務困難；而警隊重視警務人員的嚴重財務困難的原因，是因為它被視為構成警務人員效率受損的一個情況。判案書的第 80至83 段引用警隊的一些內部指示，說明嚴重財務困難對警隊人員在工作和誠信方面的潛在影響。上訴法庭的判決肯定了GPO6-01(8)的需要性和合理性。

27. 至於《警察條例》第19(3) 條，它是規管警員在遭頒令破產時，其薪津的安排事宜。GPO6-01(8)的主旨是警務人員須審慎理財以避免嚴重財務困難。雖然理財不當可能導致破產，但通令非為針對破產的警務人員。兩項條文之間沒有矛盾，可以並行不悖，GPO6-01(8)沒有違反第 19(3) 條。

28. 就人權法第1 條而言，它指明「人人得享受人權法案所確認之權利，無分...財產...等」。GPO6-01(8)規定警務人員因不審慎理財而陷於嚴重財政困難，以致有損工作的效率，可構成違紀的行為。通令的內容和目的在於避免警務人員因債務問題而影響工作和誠信，不存在歧視或敵視破產人士，與人權法第1 條沒有抵觸。

29. 有關GPO6-01(8)不合法和不合理的申請理由，並沒有可供爭辯之處。

(4) 《警隊(紀律)規例》第9(11)條

30. 《警察(紀律)規例》第 9(11) 條對辯護代表的安排有如下的規定：

「違紀者可由以下人士代表他進行辯護

(a) 他所選定的督察或其他初級警務人員；或

(b) 他所選定的任何具有大律師或律師資格的其他警務人員。」

31. 第 9 條適用於包括申請人在內的初級警務人員。就高級警務人員而言，他們的紀律研訊則按《公務人員(紀律)規例》進行。他們可選擇不具有法律專業資格的公務人員作為辯護人。

33. 申請人在表格86A中稱如他能向其他政府部門的人員求助，他很有可能是不會認罪的。他又稱他錯誤地認罪，主要是因為選擇辯護代表的權利受到限制，因此得不到最合適的意見。

34. 如袁律師指出，《警察(紀律)規例》第 9(11) 條只是就出席紀律聆訊的辯護代表作出規定，它沒有限制警務人員向外界尋求意見和協助的自由和權利。申請人是否尋求警隊以外的人士的協助和他是否獲得恰當的意見和幫助，與第 9(11) 條就聆訊時辯護代表的規定，沒有必然的關係。申請人的申請文件和陳詞都沒有說明第 9(11) 條如何引致他錯誤地承認控罪，甚或使他得不到公平的聆訊。

35. 申請人在聆訊時援引歐洲人權法庭在Grieves v. The United Kingdom (Application No.57067/2000)一案中的判決。申請人和答辯人其後分別就此案提交補充陳述書。申請人指從這案可見，香港警隊紀律研訊的機制有違人權法第10 條，而且存在很多不完善和不公平之處。答辯人則認為Grieves一案與本案有根本分別，判決內容不適用於本案。答辯人亦認為人權法不適用於警隊的紀律聆訊。

36. Grieves案所涉的審裁體是英國海軍軍事法庭。該案的申請人因惡意傷害他人身體違反英國的刑事法，在海軍軍事法庭接受審訊，被判監禁三年。他向歐洲人權法庭投訴海軍軍事法庭在組成上不是獨立無私，所以聆訊程序是不公平，有違歐洲人權公約第 6(1) 條。第 6(1) 條與人權法第 10 條內容相若。歐洲人權法庭裁定申請人的投訴成立，主要原因是海軍軍事法庭中的主審官代訴人(Judge Advocate)的委任機制不足以確保軍事法庭的獨立性。這些主審官代訴人(Judge Advocate)的主要職責是向軍事法庭的主審官提供法律意見和協助，傳統上是從現役海軍人員中委任，他們在軍事法庭審訊中的表現是受到上級軍官的評核。歐洲人權法庭認為這些主審官代訴人(Judge Advocate)在軍事法庭的聆訊中扮演重要角色，因此由現役海軍人員出任是不足以確保軍事法庭的獨立性和公正性。

37. 香港警隊的紀律聆訊並沒有如英國海軍軍事法庭主審官代訴人(Judge Advocate)的制度。主審官代訴人(Judge Advocate)的角色和功能，與警隊紀律聆訊中違紀者的辯護代表全然不同。歐洲人權法庭在Grieves案的判決書中，只是就英國海軍軍事法庭的組成作出針對性的分析。它並沒有就人權公約第 6(1) 條作出原則性的分析，也沒有就一般紀律部隊的紀律研訊作出任何原則性的說明。Grieves一案的裁決和歐洲人權法庭在判決書中的考慮不適用於申請人的情況，也無助他對《警察(紀律)規例》第 9(11) 條的立論。

38. 至於申請人在補充陳述書中所臚列有關警隊紀律研訊制度的批評，申請人並沒有指出這些不足處如何影響他的紀律聆訊過程和結果。這些一般性的論點無助他的司法覆核申請。

(5) 'Z'項控罪的基礎

39. 'Z'項控罪指申請人在向警察儲蓄互助社申請貸款時，沒有披露他的其他債項。按《警察(紀律)規例》第 3(2)(m) 條的規定，違紀行為指致使公共服務聲譽受損的行為。條文中所指的「公共服務聲譽」乃是指整個警隊的聲譽。

40. 如Chu Ping Tak Tim v. Commissioner of Police [2002] 3 HKC 663一案指出，一名警務人員的行為是否構成第 3(2)(m) 條的違紀行為，關鍵的考慮是有關的行為是否低於公眾合理期望的標準，以致整個警隊的聲譽可能受損：見678 頁C-G 段及679 頁I 段。申請人指他向警察儲蓄互助社貸款是他們之間的私事，與公共服務沾不上關係，是曲解了第 3(2)(m) 條的意思。

41. 申請人也指警察儲蓄互助社並不關注借款社員的債項情況。就這點，申請人沒有提交任何資料或證據支持。在紀律聆訊時提交的案情第 13 段中指出，公眾有權期望一名警務人員在向互助社申請借貸時，會如實地提供資料，但申請人卻蓄意不申報他的債項，他的行為遂令警隊聲譽受損。紀律主任復指出申請人蓄意瞞報債項，使人對他的誠信有所懷疑。

42. 法庭過往在許多司法覆核申請中重複强調，司法覆核程序是有別於上訴程序；法庭只具有監察的角色(supervisory role)。因此，只有在審裁體的決定從行政法的角度看來是全然不合理的情況下，法庭才會給予濟助。

43. 本席認為就申請人'z'項控罪的定罪決定，紀律聆訊的主審官和紀律主任所持的理由，從行政法的規定看來，不能說是全然不合理的。申請人稱定罪沒有基礎的說法不能成立。

(6) 申請人的懲罰

44. 申請人指他所受的懲罰，較諸同類型案件中所作的為重，但他沒有就此點作出具體說明。在包括違反GPO6-01(8)的違紀案件中，懲罰的方式會因應所涉事實的性質和情況輕重而有所區別。抽空的比較無助於衡量懲罰是否得宜。而且，在涉及專業人士或紀律部隊人員的紀律研訊的司法覆核案件中，法庭在處理懲罰是否得宜的問題時，一般會尊重專業團體或紀律部隊的成員的判斷：見Wong Wai Tak v. The Secretary for the Civil Service，(unreported)，CACV611/2001，第 23 段。再者，一項懲罰即使是嚴厲，也不構成對懲罰進行司法覆核的理由。

45. 申請人懲罰過重的申請理由，並沒有可爭議性。

總結

46. 有鑑於申請人的申請涉不當延遲，和申請人就此沒有良好的解釋理由，以及申請人的申請理由不具有可爭議性，本席認為不應批予申請司法覆核的許可。本席拒絕申請人的許可申請。就訟費問題，本席不擬作出指令，此為暫准令。