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HCAL121/2003
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
憲法及行政訴訟2003年第121號
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主審法官：高等法院原訟法庭法官朱芬齡
聆訊日期：2004年11月9日
判決日期：2004年11月26日
判案書
1. 申請人提出本案，就下列決定尋求司法覆核：
(1) 食物環境衛生署署長(“署長”)2003年3月27日終止申請人租約的決定；及
(2) 市政服務上訴委員會(“上訴委員會”)2003年9月2日的決定，駁回申請人要求擱置署長上述決定的申請。
案件背景
2. 申請人在 1997年11月7日與前臨時市政局簽訂租約，租用九龍黃大仙大成街街市第W95號檔位，租期由1997年11月1日至2000年10月31日止。其後因政府宣佈延長凍結街市檔位的期限，申請人的租約按原有條款延長至2003年12月31日。
3. 申請人租約第9條規定 ，申請人不得自行或容許別人在檔位售賣、提供或擺賣下列貨品：
(甲) 根據香港法例第132章食物業(市政局)附例發給檔位承租人的許可証內並無登載的貨品；或
(乙) 未經局方以書面批准出售，及非供零沽出售的貨品。
4. 租約第16條規定 ，申請人或其代理人如有違反租約或香港法例第132章《公眾衛生及文康市政條例》的任何規定，局方得以書面通知申請人將租約終止。
5. 按租約第9條，前臨時市政局在1997年11月7日發予申請人許可証(“許可証”) ，列明申請人在W95檔位可出售的貨品類別為豆腐和芽菜。
6. 1999年至2000年期間，申請人的檔位因出售未經批准的貨品，在12個月內遭食物環境衛生署(“食環署”)發出3封警告信，日期分別為1999年11月2日、2000年5月30日和9月7日。所涉違規出售的貨品分別有雞蛋、牛丸、火腿丸、鹹菜、豬紅、酸菜和烏冬。
7. 2001年2月14日，署長向申請人發出通知書，通知擬終止申請人的租約，提示申請人可在發信日期起計7天內向署方作出申述。申請人在2001年2月19日和2月21日與其他情況相若的租戶，聯署提交了申述書，表示因生意欠佳才轉售其他貨品，並要求署方不要終止租約。
8. 2001年8月10日，署方召開大成街街市管理諮詢委員會會議上，署方同意給予各違約出售未經許可貨品之租戶7天寬限期，若租戶在期滿後仍繼續違約行為，其租約會遭終止。
9. 2002年2月1日，食環署與大成街街市收到類同上述擬終止租約通知書的承租人開會，當日申請人的代表亦有出席。會上，各出席的檔主或助手向署方表達了希望在其檔位出售的貨品類別。署方代表表示豆腐芽菜檔租戶如欲轉售素食品或齋類食品，可提出申請；至於轉售其他類別食品，由於為免與其他檔位引起不公平競爭，則不能接納。此外如租戶欲轉售非食物類乾貨，可重新競投此類檔位。
10. 2002年9月16日，署長給予申請人最後警告信，要求他在14天寬限期內停售未經許可的貨品。申請人未有理會。
11. 2002年10月10日，署長再次去信申請人，第二次通知擬終止其租約 ，申請人可在7天內作出申述 。申請人的代表在10月16日與其他違約租戶聯署提交申述書，表示只售賣豆腐芽菜無利可圖，不足維持生計，在別無選擇下兼售其他貨品。他們同時表示租約一旦終止，他們將難以另覓工作。
12. 2003年3月27日，署長向申請人發出終止租約的通知信，表示按租約第16條終止租約。申請人與其他違約租戶在4月4日提交聯署信，要求不要終止租約。署長在4月17日覆信 ，拒絕要求 。2003年4月23日申請人向上訴委員會提出上訴，要求撤銷終止租約的決定 。經聆訊後 ，上訴委員會在2003年9月2日駁回申請。
13. 2003年11月29日申請人提出司法覆核的許可申請 。2003年12月4日，法庭批予許可。2003年12月18日，申請人存檔本案的動議通知書。
申請人要求的濟助
14. 申請人要求法庭頒予「義務令」和「移審令」。前者要求命令署長重新考慮行使酌情權，擱置終止租約直至2003年12月31日租約屆滿。後者要求把終止租約的決定移交法院處理，並要求法院撤銷委員會駁回上訴之裁決。
15. 雖然申請人的租約早於去年12月31日屆滿，但申請人告知本席，他的檔位在約滿後仍繼續經營，本席相信署方有鑑於本訴訟仍在進行中，故沒有採取行動收回檔位。
申請司法覆核的理據
16. 申請人在本案存檔的文件中所持的論點可歸納如下：
(1) 署長在行使酌情權決定終止租約時，沒有充份考慮：
(a) 申請人許可証規定可出售貨品的限制過於狹窄；有關規定是在1997年訂出，距今5年多，已屬過時。
(b) 署方在明知其政策和規劃出現問題的情況下，與租戶在2002年2月1日開會，商討更改或增加出售貨品類別。
(2) 署長和上訴委員會都沒有考慮署方沒有跟從「違約信」制度的執行政策和指引；第三封「違約信」是在發現違約事件之日後37天發出 ，因而剝奪了申請人提出意見和反駁的機會，造成不公平的對待。
適用法例
17. 《公眾衛生及市政條例》第79A條指明，各公眾街市均歸食環署管理和管轄。
18. 《公眾衛生及市政條例》第6條同時訂明，署長可按他決定的條款及條件，將任何攤檔以他釐定的租金出租予任何人。
19. 有見及此，署長在行使法例賦予的管理權和出租攤檔時，有權制定管理街市和執行租約的政策。規定攤檔可出售貨品類別，以及制定處理違約和終止租約程序，屬於署長決策權力範圍內。
「違約信」制度
20. 就執行租約條款和處理違約事宜，署方訂有「違約信」制度，有關情況可簡述如下：
(1) 如發現違約事項，署方人員會儘快在14天內發出警告信，要求租戶在指定期限內予以糾正。如租戶依期辦妥，有關警告將告一段落。倘租戶沒有在限期內糾正不當之事，則會視為違約，而之前發出的警告信，即被列為「違約信」。
(2) 如租戶在12個月內因違反租約而累積「違約信」3封，署方會終止其租約。
(3) 在終止租約前，署方會去信有關租戶，給予7天時間就終止租約事作出申述。署方在決定是否終止租約時會一併考慮租戶的申述。
21. 上述的政策和執行程序載於食環署的內部執行程序指引(Operational Manual for Markets)。按該指引，所有新租戶在簽訂租約時，署方會向他們發信詳述「違約信」制度的內容。署方在發給申請人的信中亦有述及「違約信」政策的內容。申請人亦不爭議他是知悉「違約信」制度和有關的執行政策。
決定終止租約的理由
22. 署長決定終止申請人租約的理由可歸納如下：
(1) 署長是基於租約第9條和第16條的規定和署方處理違約的政策，決定終止租約；
(2) 申請人對於署方當時有關終止租約的政策應是知悉；
(3) 售賣非租約指定的貨品會令街市出現不公平競爭，影響其他只售賣同類指定貨品檔位的生意；
(4) 申請人檔位面積只有4.04平方米，兼售其他貨品會造成阻塞；及
(5) 只有符合特定衛生條件的凍肉檔方可出售牛丸和火腿丸。而且鹹菜、酸菜、豬紅和烏冬與未經煮熟的豆腐芽菜並不相容，可能引致食物交叉污染，危害公眾衛生。
判決理由
23. 申請人是透過律師代表提出司法覆核申請。有關的86A表格(許可申請書)和支持誓章亦由律師擬備。雖然在本聆訊時申請人不再聘用律師代表，自己進行訴訟，但其前任代表律師在聆訊前已代存檔「辯論概要」。申請人在陳詞時表示因檔位被柱子遮擋，生意不佳，故需兼售其他貨品。申請人亦要求法庭同情其處境，讓其繼續營生。如前所述，公衆街市檔位的租用和續租事宜，按法例規定，由署長作出決定。申請人的租約早於去年12月31日屆滿，是否續租需由申請人向署方提出，法庭不具這方面的權力。
24. 至於申請人86A表格中所提各項理由，雖然申請人在聆訊時未有援引，但有見於申請人在聆訊時沒有律師代表，為公平計，本席在此亦一併加以考慮和處理。
(1) 可出售類別的限制
25. 申請人86A表格中首項申請理由，指署長和上訴委員會沒有考慮許可証載明可出售貨品類別過於狹窄，有關限制亦已過時。
26. 首先，本席在麥允訴食物環境衛生處(HCAL100/2003)已指出：
「公眾街市的管理和規劃屬署長職權範圍內的事宜。如其他公眾街市，大成街街市是按出售貨品類別劃分成不同區域，每個攤檔只可出售租約指明或署方批准的貨品。署方在規劃街市、編定攤檔和決定可售賣貨品類別時，須照顧和平衡多方面的利益和需要，當中包括租戶的經營環境，以及鄰近坊眾和街市顧客的需要。署方有責任確保租戶之間沒有不公平的競爭。署方同時亦要確保街市出售的貨物是合乎公眾衞生的需求。因此，署方就街市的規劃和管理，攤檔的編排和可出售貨品類別的規限所作的行政決策，法院作為司法機構，在一般情況下，不應亦不會輕易干預。法院只有在滿意有關的政策是違法或構成公法下極度不合常理(Wednesbury unreasonable)的情況下，才會考慮批予濟助」：見判案書第27段。
27. 至於申請人指其許可證中指明可出售貨品類別過於狹窄和規定已過時一點，本席認為，雖然許可證是在1997年11月發出，但不表示有關貨品類別的限制必然過時。在規範可出售貨品類別時，公眾衞生是一項重要考慮。確保出售貨品是相容和不會出現交叉污染的政策考慮，是沒有時間性的，不存在過時的情況。
28. 申請人所謂規限過時，歸根究底是指只出售許可貨品，則利潤不高。然而，申請人在2000年以同樣條款續租時，理應知道這個情況。事實上，在此之前，申請人亦已接到署方發出的警告信，清楚知悉他不可以出售其擬售賣的其他貨品。申請人在明知許可證的限制的情況下，願意以相同條款繼續租用檔位，這是他的商業決定。然而，申請人卻又同時漠視租約的規定，出售非許可證載明的貨品。署方就可出售貨品類別所作的限制是否過時一點，根本不是一個相關的因素，與申請人的違約行為沒有關連。
29. 再者，申請人是可以申請轉售其他食物或增加出售貨品類別。署方在2002年2月1日的會議中亦已表明會考慮轉售或增售齋類或素食類食品的申請。然而申請人未有作出申請，卻繼續出售署方明確表示不可以售賣的貨品。
30. 有鑑於上述分析，申請人指可出售貨品類別限制過於狹窄和過時，以及署長未有考慮這方面的情況的論據，不能成立。
31. 申請人86A表格中也稱署方是明知有關可出售貨品類別的政策和規劃出錯，才召開2002年2月1日的會議 。然而在該會議中，雖然署方人員曾聽取租戶提出轉售或增售貨品的要求，署方代表高先生明確表示：
(1) 除卻素食品或齋類食品外，署方不能接納豆腐芽菜檔出售其他類別的食品；
(2) 如租戶要轉營非食物類乾貨，須再競投此類檔位的租權；和
(3) 各租戶必須自律，遵守規例，否則租約會被終止和檔位會遭收回。
申請人稱署方明知政策出錯之說，不能成立。
(2) 「違約信」制度
32. 申請人在86A表格中第二項申請理由，指第3封警告信是在發現違約事情後37天之久才發出，是偏離了有關「違約信」制度的內部指引中，在事發14天內給予警告信的規定。申請人指署方逾時發出第3封警告信，違反了讓租戶在最短時間內知悉違約事項，和給予租戶適當反駁機會的保障和權利。
33. 如前所述，按署方的「違約信」制度，租戶如在12個月內因違反租約條款(欠租除外)累積3封「違約信」，其租約會遭終止。
34. 此外，按署方的政策和執行程序，如租戶收到「警告信」後，沒有在指定限期內糾正違約事項，則「警告信」會被列為「違約信」。
35. 在本案中，申請人從無爭議署方所指違約事項的真確性。因此發出警告信日期與發現違約日期相距之長短，與申請人能否有適當機會作出申述或反駁，和對申請人是否不公平，沒有必然關係。上訴委員會的判決理由書也指出該內部指引不等同政策，而且有關第三封警告信是在事發後超過14天發出一點，是屬學術性問題。
36. 再者在本案中，自2000年9月7日第三封「警告信」發出日至2003年3月27日署長通知終止租約日，期間長達兩年多，申請人有極充裕時間和大量機會作出申述，和糾正違約的事項。申請人和代表也前後多番作出申述。唯是另一方面，他們卻又不理警告，執意繼續違約經營，導致署長最終要執行政策，終止租約。由此看來，整個過程在實體或程序方面，都不存在不公平的情況。申請人這項理由並不成立。
37. 申請人代表律師在較早時間存檔的「辯論概要」中提及，本案沒有證據顯示署方終止租約的決定曾得到高級總監的批准，與署方的內部執行程序指引的規定不符。首先 ，這項論據在申請人表格86A和動議通知書都沒有提及，按規定，申請人不能以此作為申請司法覆核的依據。再者，正因為申請人在申請文件中從無提及，答辯人的證據沒有提及在終止租約時署方內部所採用的程序和步驟。然而郭大律師告之本庭，署方的記錄可顯示是次大成街街市租戶遭終止租約一事，是獲得包括助理署長在內的署方高級人員的批核。本席認為本案中沒有實際的證據顯示或可從而作出推定，終止租約的決定沒有涉及署方高級職員或高級總監。這個論據沒有證據可予支持。
總結
38. 基於上述各項原因，申請人的司法覆核申請不具支持理據，本席因此撤銷申請。
39. 按一貫民事訴訟常規，敗訴者須付訴訟另一方的訟費。申請人在聆訊中表示他經濟狀況不佳，無力承擔訟費。一般情況下，純因訴訟人缺乏經濟能力支付訟費，並不能構成不須支付訟費的理由。本席經考慮本案的背景、事由、申請理由和其他方面的因素，不認為有任何特殊因素，可偏離上述訴訟常規。誠然，署長在衡量有關情況後是否執行訟費令，則屬署長酌情決定。本席因此頒令申請人須付答辯人本案之訟費，如雙方不能就金額達成協議，可交法庭評估。
申請人：無律師代表，親自出庭。
答辯人：由律政署轉聘郭瑞熙大律師代表。
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