蘇覺 訴 房屋局上訢委員會及另一人

HCAL 46/1999

香港特別行政區

高等法院

原訟法庭

憲法及行政訴訟1999年46號

________________

判 案 書

________________

1. 申請人蘇覺先生是九龍新界葵芳邨葵仁樓619室（以下簡稱“該單位”）的租客。

2. 葵芳邨是香港房屋委員會（房屋委員會）根據香港法例第283章《房屋條例》管理的屋邨之一。

3. 在1987年11月2日，申請人和房屋委員會訂立租約，租住該單位。

4. 根據上述租約第二條，申請人承諾“依時繳交上述租金，不得有任何扣除等情。”

5. 租約內的其他有關條款，詳列如下：

“(三) (e) 業主負責將業主在該樓宇所設之固定裝置與設備，及該樓宇之排水渠、水管及糞渠修理妥善（情況適用時，得照本租約第二條(d)款之規定，由承租人負擔修理費用）。需要修理時，承租人必須以書面通知業主，業主除非已接獲通知，而在一般合理時間後仍未採取步驟進行所需修理，否則不作失責論。

(四) 雙方同意履行下開各條款：

(a) 業主得隨時修訂租額，但最少須預先一個月書面通知承租人。

(b) 倘租金到期後十四日尚未全部繳交者（無論業主有否正式催繳），又或承租人不履行或不遵守本租約之任何條款時，業主得隨時收回該樓宇，或其任何部分（亦作全部收回論），屆時本租約即行終結。

(f) 倘該樓宇或其某部分不能繼續居住，但非因承租人之疏忽或違約而致者，得酌量損壞之程度而豁免全部或部分租金，直至該樓宇修理妥當，適合居住為止。倘因該樓宇之情況或本港規例或業主無法控制之其他情形，而引致該樓宇不適合居住，而業主又認為不適宜或無理由進行修理時，則業主毋須負修理之責。”

6. 申請人以葵仁樓居住環境惡劣，破爛不堪而房屋委員會未有作出適當之修整為理由，從1997年12月開始拒絕支付該單位之新訂租金。

7. 房屋委員會以申請人違反了租約上的第二(a)條款的規定，根據《房屋條例》第19(1)(b)條向申請人發出遷出通知書，要求他遷出該單位。

8. 就上述遷出通知書，申請人根據《房屋條例》第20(1)條向"上訴委員會"提出上訴。

9. 上訴委員會經過三天聆訊，包括場地視察後，拒絕申請人的上訴並維持向他發出遷出通知書的決定。該決定亦在1998年11月27日書面通知申請人。

10. 對房屋委員會及上訴委員會的決定，申請人不服，現向法庭提出司法覆核許可申請，要求法庭推翻房屋委員會及上訴委員會的裁定。

11. 申請人之申請原本只是針對"上訴委員會"，其後房屋委員會以申請和房屋委員會有關，向法庭申請加入為答辯人之一。在申請人無反對下，法庭准予所請，下令房屋委員會成為第二答辯人。

12. 房屋委員會是在1998年3月31日向申請人發出遷出通知書，而上訴委員會之決定則在1998年11月27日以書面通知申請人。

13. 本司法覆核許可申請是在1999年4月20日提出，距離房屋委員會和上訴委員會之決定分別超過12個月和4個半月。

14. 《高等法院規則》第53號命令第4條規則有以下規定：

"(1) 申請司法覆核許可，須從速提出，並無論如何均須在申請理由首次出現的日期起計三個月內提出，但如法庭認為有好的理由延展提出該申請的期限，則屬例外。"

15. 理論上來說，申請人的司法覆核許可申請已逾期，但考慮到申請人無律師代表。他曾向法律援助處求助，但申請被拒。其後就法律援助處拒絕其申請的決定亦向高等法院聆案官提出上訴，而上訴結果是在1999年3月19日才知悉。

16. 上述背景顯示申請人提出之申請雖然有延誤，但延誤乃由客觀因素造成。

17. 雖然房屋委員會和上訴委員會的代表律師都反對延展申請人之申請的期限，但本席認為“有好的理由”延展該申請的期限。所以本席不理會申請逾期一點而祇考慮申請是否有理。

18. 申請人提出之論據基本上只有一點，就是房屋委員會遲遲拒絕全面執行行政事務申訴專員在1991年5月13日，就葵仁樓修整工程所作之建議，令葵仁樓居住環境惡劣，嚴重影響居民之生活素質。

19. 申請人列舉葵仁樓不妥之處，包括：污水渠嚴重淤塞、糞渠經常淤塞、鐵摺閘開關困難、天花，地面有破裂縫隙、連接樓上，樓下渠管處漏水、經常停電、浴室牆壁漏水、天花石屎剝落、頂層天花漏水、頂層架空喉管嚴重滴水、垃圾槽操作失效、冲廁系統運作失效、鹹水供應中斷、糞渠嚴重生銹、公共走廊地台階磚鬆脫等。

20. 申請人亦指稱房屋委員會在進行維修工程時所採取之步驟不合理，無諮詢，不理居民的反對，亦不顧居民的死活。

21. 申請人認為曾經進行的維修工程的手工亦非常差劣，導致居民百般不滿。

22. 申請人指出行政事務申訴專員在1991年5月13日所作之報告內有數項建議包括：

“(一) 因為葵仁樓的居住環境及條件，比不上其他公共屋邨，租戶才受到各項不妥當之工程困擾，因此在1990年9月1日對租戶徵收增加租金，對租戶是不公平的，而租戶提出暫緩加租的要求，亦是合情合理；

(二) 要求房屋委員會考慮凍結葵仁樓的租金，直至所有有問題的地方均已修妥，符合規定的標準為止。”

23. 申請人指稱他拒絕交新訂租金的做法只是遵從行政事務申訴專員的建議，行使"公民抗命"的權利，以爭取行政事務申訴專員的建議得到落實。因此，房屋委員會不應因其拒交新訂租金，而向他發出遷出通知書。

24. 本席認為須先解決本案涉及之程序爭拗。

25. 代表房屋委員會的伍大律師陳述時指出房屋委員會向申請人發出遷出通知書，取消該單位之租住權，只是以業主身分，行使合約之權利，與"公法"無關。申請人不能以"公法"賦予之濟助提出申請，要求法院行使司法覆核權，推翻房屋委員會的決定。

26. 再者，香港法例第283章《房屋條例》第19(3)條亦訂明法院沒有司法管轄權聆訊就終止租約的寬免申請。

27. 伍大律師指出，如一名承租人不滿房屋委員會終止其租約之決定，反對該決定之唯一合法途徑是根據《房屋條例》第20條向上訴委員會提出上訴。

28. 有明確案例指出當政府和個人訂立之租約引起權責糾紛時，政府有權利根據"私法"處理問題，政府在事件上之決定不受司法覆核程序之管轄。

29. 在Canadian Overseas Development Co. Ltd. v Attorney General [1991] 1 HKC 288一案中，包致金大法官在294及295頁作出以下評論：

“不過本案之情況是受合約之管轄。政府不在法律之上，她只不過在法律面前和其他人士享有同等地位。在目前情況，同等地位是指和其他業主地位相等。……本席認為，下列一點是無可爭議的：從政府租用土地，而官契或其他租地文件列明發展土地必須根據政府核准之規劃圖進行時，就政府是否有權核准呈上之規劃圖所引起之問題是受合約法之管轄而不受司法覆核程序之影響。”

30. 嘉柏倫法官在同一案件中之295頁亦指出，“政府有權訂立合約及租約，亦有權根據“私法”以確定該等合約及租約所引起之權利和責任。”

31. 但在本案，房屋委員會向申請人發出之遷出通知書，終止租約，是根據《房屋條例》第19(1)(b)條發出。該條例賦予房屋委員會權利在任何情況下，向承租人發出遷出通知書，將租約終止。房屋委員會並非單純執行雙方訂立之租約內的條款。

32. 房屋委員會是法定機構，執行法例訂立之職務。其控制及管理的屋邨，亦屬政府產業。屋邨之租客是政府房屋政策下的受益人。本席認為房屋委員會根據《房屋條例》第19(1)(b)條向申請人發出遷出通知書時，行使之權力屬「公眾領域」內之權力，涉及公共要素。

33. 在Hong Kong & China Gas Co. Ltd v. Director of Lands [1997] 3 HKC 520一案中，祁彥輝法官裁定當地政總署署長決定是否將“特殊用途契約”延展時，其決定是在“公法”範圍內作出。上訴法院亦確定上述裁定。

34. 上述裁定之理據對本案亦適用。

35. 雖然本席裁定房屋委員會向申請人發出遷出通知書之決定是在“公法”範圍內作出，但這並不表示該決定必受司法覆核程序的管轄。原因是有關法例明確列明法庭對房屋委員會之決定無司法管轄權。

36. 《房屋條例》第19(3)條列明：

“如任何人的租契已根據第(1)款終止，則法院沒有司法管轄權聆訊由該人或代該人提出的與該項終止有關的寬免申請。”

37. 如任何人士不滿房屋委員會終止其租契，他能採取之唯一反對方法是根據《房屋條例》第20條向上訴委員會提出上訴。

38. 雖然第20(4)條列出上訴委員會之審裁小組的決定為最終決定，但與訟各方都同意上訴委員會之決定受到法庭司法覆核程序之監管。

39. 在司法覆核程序，法庭對行政部門，包括行政上訴委員會之決定扮演監督的角色時，法庭不是關注到有關行政部門或行政上訴委員會的決定是好是壞。法庭祇能在Wednesbury一案所訂下的原則確立時，才有權干預行政部門或行政上訴委員會的決定。

40. 英國上訴法院大法官LORD GREENE M.R.在Associated Provincial Picture House Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948] 1 K. B. 223一案所作的判詞內233頁定下了有關原則如下：

“我會再一次總結可適用的原則。法庭有權調查地方當局所作之事，目的是要探討地方當局是否有考慮過他們不應該考慮的事情或反過來說，他們是否有拒絕考慮或忽略了他們應該考慮的事情，如上述問題的答案對地方當局有利，仍然可以指出，雖然地方當局考慮問題時依足規則，但他們得到之結論是有違常理，程度達致任何合理部門都不會作出該結論。在上述情況下，法庭亦有權干預。在任何案件，法庭作出干預行為時，並不是行使上訴職權去推翻地方當局所作的決定。但作為司法機構，法庭只會關注，亦只能關注到地方當局的行為是否違法，是否超逾國會賦予他們的職權範圍。”

41. 簡而言之，若要法庭推翻行政部門或行政上訴委員會所作之決定，必須有資料顯示該等決定是非法或越權的，或在作出決定過程時，有關部門犯了錯，例如將無關因素考慮在內，或未有將有關因素考慮在內；或有關決定是非常不合理，是荒謬的，是任何合理之行政部門都不會作出的。

42. 在本案，申請人未有指稱上訴委員會維持房屋委員會向申請人發出遷出通知書的決定是非法或越權。申請人亦無指稱在作出該決定之過程時，上訴委員會犯了任何程序上之錯誤。

43. 事實上，上訴委員會在作出有關決定時，是行使法例賦予它的權力。而在作出決定過程時，上訴委員會已經詳細地聆聽過申請人提出之所有論點及對所有有關因素作出小心考慮分析及評估。

44. 申請人重覆表示房屋委員會未有執行行政事務申訴專員報告內的建議，完成葵仁樓所有必要的修補工程，所以有權拒絕繳付新訂租金。

45. 申訴專員的報告是根據香港法例第397章《申訴專員條例》第16條作出。

46. 報告內，申訴專員可以向涉及機構的首長提出適當建議。如申訴專員認為有關機構的首長未有根據報告在合理的期間內充分採取行動，申訴專員可將報告及建議呈交行政長官，由行政長官決定應採取何種補救措施。

47. 《申訴專員條例》第16(5)條亦列明如專員認為曾有嚴重的不當或不公平事件發生，可向行政長官提交另一份報告，述明其意見及理由。行政長官接獲該“另一份報告後1個月內，須將該報告的文本提交立法會省覽。”

48. 申訴專員之職責是就行政失當之申訴作出調查及向政府作出建議，目的是改善政府之行政措施。

49. 但申訴專員的報告並無任何法定之約束力。申請人不能單憑申訴專員報告內之建議，作為不繳付租金之依據。

50. 申請人在其簽定之租約內承諾依時繳交租金。就算申請人租住的單位或其部分不能繼續居住，房屋委員會亦有酌情權，根據有關單位之損壞程度而豁免全部或部分租金。

51. 申請人因房屋委員會未能根據申訴專員報告內之建議，全面完成葵仁樓的修補工程而拒絕繳付單位之新訂租金的立場，於法不容。

52. 申訴專員的報告是在1991年5月13日作出。房屋委員會亦曾按照申訴專員的建議就葵仁樓不妥善之處進行修整工程。雖然修整工程還未能完全造妥，但整體情況已有改善。

53. 申訴專員於1992年7月1日致函葵仁樓互助委員會時指出，房屋署已採取必需的步驟來實施他的建議。

54. 申訴專員亦在1993年2月23日拒絕葵仁樓互助委員會的要求，重新處理個案，理由是沒有新的證據顯示房屋署行政失當，亦沒有任何原因要覆檢個案。

55. 1992年5月14日，房委會在檢討葵仁樓租金時，基於特殊理由通過葵仁樓的租金加幅由每平方米6元減至每平方米5元。

56. 無論如何，在本案本席唯一需要考慮的是申請人能否提出可爭拗之論據，指出上訴委員會維持房屋委員向申請人發出遷出通知書的決定是全不合理，是荒謬的、是任何合理的行政部門都不會作出的。

57. 上訴委員會經過3天聆訊，包括實地視察。上訴委員會考慮過申請人之投訴及各方呈交的有關文件後，作出以下裁定：

“ (一) 房委會已按申訴專員建議成立工作小組，處理糾正工程事宜。雖然該工作小組後來解散了，但亦有其他委員會成立。委員相信，房委會曾透過該些委員會，多次直接與葵仁樓互助委員會代表及居民商議，找出和糾正各項建築上的錯誤。甚至到現在，房委會仍有意進一步改善該大廈的污水系統。遺憾的是，由於少數居民的反對，房委會已決定擱置進一步的改善計劃。……委員確信，房委會一直貫徹着改善的精神。

(二) 至於申訴專員所提出關於凍結租的(b)項建議，房委會明顯沒有付諸實行，這在委員看來不無遺憾。房委會於1992年9月提供的所謂優惠，把租金加幅由每平方米6元減至5元，就當時的情況而言是極不足夠的。此外，委員亦不明白何以房委會不肯承認1991年發現的工程問題的嚴重性。用以糾正那些工程問題的，絕非只是房委會至今仍然堅稱的「改善工程」。回顧已完成的各項工程，全部都是令葵仁樓的單位適宜居住所必需的，明顯超出「改善」的範圍。申訴專員無權逼令房委會遵行他的建議，實在令人遺憾。

(三) 不過，委員並不認為，上訴人可以藉房委會未有遵行申訴專員所提出的(b)項建議或其他建議，作為拒絕繳交租金的口實。就合約而言，上訴人所簽租約第4(f)條規定，若承租人的單位由於承租人的過失以外的理由而不適宜居住，則承租人毋須繳交租金。或許在1987年葵仁樓的建築工程「完竣」時，甚至直到1991年（申訴專員提出各項建議時），上訴人確有合理的理由引用第4(f)條，拒絕繳交租金。此外，房委會當時亦有可能違反租約第3(c)條有關業主須負責將污水管及排水管（及其他裝備）修理妥善的規定。換言之，若審裁小組於1991年審理這宗上訴，大有可能會裁定上訴人有充分理由拒絕交租金，但由於上訴人是在1997年12月才開始拒絕繳交租金的，委員經實地視察和審察提交的證據，不但認為上訴人不可引用第4(f)條作為拒絕繳交租金的理由，更確定房委會亦已遵守第3(c)條的規定。即使現時的改善工程（目前暫遭擱置）不再繼續，過去所作的糾正工程亦已令該大廈目前的污水及排水系統獲得了改善。雖然系統仍有進一步改善的餘地，但現時的狀況也不致令上訴人的單位不適宜居住。

(四) 為成便參考，以下為租約第4(f)條及第3(c)條的內容：

4(f)「倘該樓宇或其某部分不能繼續居住，但非因承租人之疏忽或違約而致者，得酌量損壞之程度而豁免全部或部分租金，直至該樓宇修理妥當，適合居住為止。倘因樓宇之情況或本港規例或業主無法控制之其他情形，而引致該樓宇不適合居住，而業主又認為不適宜或無理由進行修理時，則業主毋須負修理之責。」

3(c)「負責將業主在該樓宇所設之固定裝置與設備，及該樓宇之排水渠、水管及糞渠修理妥善（情況適用時，得照本租約第二條(d)款之規定，由承租人負擔修理費用）。需要修理時，承租人必須以書面通知業主，業主除非已接獲通知，而在一段合理時間後仍未採取步驟進行所需修理，否則不作（失）責論。」

(五) 關於第二類上訴理由，即上文所載的上訴理由(4)至(27)，上訴人就他的單位及整幢大廈提出了多項投訴及指出多處不善。委員會研究了每一項投訴，尤其關注到在多處不善當中，是否有哪處情況特別嚴重，足使上訴人拒絕繳交租金變成合理。若房委會至今仍未進行有關的糾正及改善工程，又或審裁小組於1991年就申訴專員提出建議時審理這宗上訴，委員很可能認為那些關於排水和污水系統，以及電力不足的投訴（上訴理由(4)、(5)、(6)、(8)、(9)、(10)、(13)、(15)、(16)、(17)及(23)），足以令上訴人有權引用第4(f)條或基於業主違反第3(c)條的規定，拒絕繳交租金。但事實上，由於進行了糾正工程，有關單位在1997年的時候已是適宜居住。該大廈有否其他（與排水/污水系統及停電無關的）不善之處，以致令上訴人的單位不適宜居住。這點尚可爭議。但上訴人拒絕讓房委會進行若干修葺工程，則是絕對錯誤（上訴人理由(6)、(17)及(21)）。承租人不能在拒絕讓業主修整不善的同時，卻又因為有這等不善而拒絕繳交租金。而投訴涉及不善的地方，部分只屬小瑕疪，又或已經妥善處理，並不能用作拒絕繳交租金的理由（上訴理由(7)、(9)及(15)）。關於大廈公用地方的投訴（上訴理由(18)、(23)至(26)），即使該大廈的公用地方或設施的確有不善之處，該些不善亦不足以令上訴人的單位不適宜居住，使他拒絕繳交租金的行為變成有理。事實上，委員認為，投訴所指出現於公用地方的不善之處，只有上訴理由(18)所述上訴人的單位外走廊地面凹凸不平一項屬於真正的不善，但嚴重程度亦不致令上訴人的單位不適宜居住。至於有關糾正工程的影響的投訴（上訴理由(19)、(20)及(27)），除非該些影響是由於房委會以不合理的方法進行糾正工程所引致，否則不能構成拒絕繳交租金的理由。此外，上訴人還提出了其他投訴，但都是在他拒絕繳交租金後出現，又或之前未有向房委會提出過的。委員不認為上訴人在第二類上訴理由中提出的任何不善或投訴，足以構成上訴人於1997年12月起拒絕繳交租金的理由。

(六) 由於上訴人無合理理由而拒絕繳交租金，房委會向他發出遷出通知書是恰當的。委員注意到，今次是上訴委員會就同一件事情審理的第二宗個案。第一宗個案審結後，上訴委員會於1996年9月11日發信予該宗個案的13名上訴人（包括本個案的上訴人），着令他們清繳欠租，並准許他們在欠租清繳之後保留租戶身分。該13名上訴人後來都清繳了所欠的租金。至於本個案的上訴人為何決定再次拒絕繳交租金，則只有他本人才知道了。雖然委員欣賞上訴人為自己的信念而奮鬥的決心和正義感，但基於上述理由，上訴審裁小組決定確認房委會向他發出的遷出通知書。”

58. 本席已經小心考慮過上訴委員會的裁定，本席認為上訴委員會的決定實屬合情合理。

59. 當然如果申請人認為葵仁樓的環境仍有需要改善之處，他有權採取適當及合理行動要求房屋委員會作出改善。如果申請人指稱房屋委員會未能對葵仁樓做妥一切改善工程，構成違約或侵權行為令他受損，他亦有權以民事訴訟方式向房屋委員會索償。但上述一切，都不表示申請人有權不依照合約之承諾，支付其租住單位的租金。

60. 申請人未能提出任何可爭拗之論據，指出上訴委員會維持房屋委員會向他發出遷出通知書的決定是全不合理，是荒謬的，或是任何合理行政部門都不會作出的。

61. 本席亦全無基礎去干預上訴委員會的決定。

62. 因此申請人提出之司法覆核許可之申請，須被駁回。

63. 由於案件之背景特殊，本席就申請之訟費不作任何命令。有關訟費之命令是一個臨時命令，會在本判案書頒下14日後作實。如任何一方不滿上述之臨時訟費命令，須在本判案書頒下14天內作出申請。