汪裕祖 對 城市規劃委員會

DCCJ 1528/2018

[2018] HKDC 1433

香港特別行政區

區域法院

民事訴訟2018年 第1528號

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判決書

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簡介

1.  城市規劃委員會 (下稱「城規會」)於2018年6月 8 日跟據《高等法院規則》第18號命令第19條規則及法庭固有司法管轄權發出傳票(下稱「該傳票」),申請剔除汪先生於2018年4月17日發出的申索陳述書。

2.  汪先生於2018年6月29日獲得法庭批准，修訂其申索陳述書。城規會依樣認為經修訂申索陳述書亦應予剔除。本席批准城規會修改該傳票，容許本申請針對汪先生的經修訂申索陳述書。

汪先生的申索

3.  城規會的代表律師張先生為汪先生的申索作了一個書面撮要。汪先生並沒有爭議該撮要的準確性。本席會採納該撮要如下。

4.  汪先生為新界大埔乾坑村大埔道4770號、丈量約份第34約地段第457號附近之土地（下稱「有關土地」）的住客及土地佔用人。

5.  汪先生指控城規會決定將《大埔分區計劃大綱草圖編號 S/TP/25》（下稱「有關草圖」）提交予行政長官會同行政會議核准前（下稱「有關改劃決定」），未有對受影響居民進行任何諮詢。城規會未有在乾坑村張貼有關改劃內容的通告，因而受影響居民包括汪先生未能向城規會提出反對意見。

6.  汪先生亦指控城規會未有考慮有關土地的生態價值及文化價值。

7.  此外，汪先生指控城規會與財團及其他政府機關形成「利益網絡」，藉著有關土地的改劃興建和出售丁屋牟取暴利。

8.  汪先生亦指控城規會指使下屬大埔地政處於2017年6月28日侵犯及擅闖汪先生居所，拍攝他的私人物件及居住環境， 嚴重侵犯了他的私隱。

9.  總括而言，汪先生指稱城規會疏忽職守、行為失責。原告人因此面臨威脅收地及迫遷，汪先生本人及其家人亦因此感到巨大壓力，其妻子甚至癌病復發。就以上指控，汪先生申索他本人因城規會疏忽職守、行為失責而受到的金錢損失，其中包括汪先生的損失及其妻子的相關醫療費用。

本申請法律理據

10.  在該傳票中，城規會列出的理據如下：

(一).   該申索陳述書並無披露合理的訴訟因由；

(二).   該申索陳述書屬於瑣屑無聊或無理纏擾；及/或

(三).   在其他方面而言，該申索陳述書是濫用區域法院的法律程序。

11.  在聆訊中，張先生向本席確認城規會只依賴上述第一及第三項理由。張先生也同意就根據確立法律原則，就考慮第一項理由的時候，本席應假設被申請剔除的一方在狀書中的指控是真確的，並且法庭只可以在最明顯和清楚的情況下方可行駛剔除狀書的酌情權。

12.  本席會首先處理第三項理由，即汪先生的申索陳述書屬於濫用法庭程序。

分析

濫用法庭程序

13.  張先生指出，根據Koo Min Kown v Securities and Futures Commission（HCA 2599/2016，21.7.2017，未經彙編）, 假若原告人可透過司法覆核程序獲得所尋求的救濟，便不應以傳訊令狀展開訴訟。如原告人違反此原則，一般而言法庭會視之為濫用法庭的法律程序。黃一鳴聆案官在判決書第21段這樣說：

“Since all the remedies for the infringement of rights protected by public law could be obtained on an application for judicial review, as a general rule, it would be contrary to public policy and an abuse of process of the court for a plaintiff complaining of a public authority’s infringement of his public law rights to seek redress by ordinary action (see O’Reilly v Mackman [1983] 2 AC 237 at 238).”

14.  聆案官黃一鳴並在判決書第52段解釋，司法覆核是有一些既定的防備措施，以杜絕被人濫用。申請人必須先得法庭許可才可展開司法覆核程序。他要說服法庭他的案件是可爭議的；他有足夠的法律地位去展開司法覆核，並且他的申請並沒有延誤。假若容許申請人已傳訊令狀展開法律行動，他便可以避開上述的要求。這是濫用了司法程序。

15.  張先生指出汪先生挑戰城規會有關改劃的決定是一個行政決定，所以屬於行政法範圍。汪先生應以司法覆核程序提出挑戰。

16.  汪先生堅持他的申索是建基於疏忽職守及行為失責這兩個普通法的訴因，而他是尋求金錢賠償。他不認為他選擇以傳訊令狀展開本訴訟是濫用了法律程序。      

17.  本席同意張先生的陳詞。在汪先生的申索陳述書中，他的核心投訴明顯地是針對有關改劃的決定。他指控的疏忽職守及行為失責的行為都是針對城規會在作出有關改劃的決定之前發生的問題。他實質是挑戰城規會有關改劃的決定的合法性及合理性。假若城規會有關改劃的決定是在法律上無可垢病的話，他的金錢賠償申索也沒有基礎。

18.  值得一提的是，在司法覆核程序中，汪先生同樣地可以申請金錢賠償：見 《高等法院規則》第53號命令第7條規則。

19.  事實上，在聆訊中汪先生向本席出示一些法律文件，顯示他已經在本年8月21日（即聆訊前兩天）向高等法院原訟庭提出申請司法覆核的許可申請，挑戰有關改劃決定。他要求本席押後處理本申請，等待他的司法覆核許可申請的 結果。若果他的司法覆核的許可申請獲得批准，他便會撤銷本案。

20.  本席不認為他的請求有充分理由支持。他嚴重逾期的司法覆核的許可申請的結果並不會對他在本案中申索的性質有任何影響。

21.  最後，汪先生在聆訊中要求本席參照 Mercury Commincations Ltd v Director General of Telecommunications and Anor. (H.L.(E.)) [1996] 1 W.L.R. 48。汪先生本人卻不能就這案例作出任何陳詞。明顯地，他是有法律協助的。

22.  在該案例中，上議院 Lord Keith 指出法庭應該彈性處理公法及私法的分野，最重要的問題是被挑戰的法律程序是否構成濫用司法程序，並且公共組織的行為是否可以導致超越行政法的範圍的糾紛。

23.  雖然張先生沒有充足時間處理這案例，他正確地指出在該案中，涉及的是與訟雙方的私人合約條件詮釋問題。而在本案中，城規會和汪先生之間並沒有任何合約關係。所以，本案與該案的事實背景十分不同。本席同意張先生的陳詞。

24.  更重要的是，汪先生不能令人滿意地解釋為什麼他不早啟動司法覆核，而要在嚴重逾期的情況下，以傳訊令狀展開本訴訟。

25.  故此，本席認為汪先生以傳訊令狀展開本案，而不以司法覆核挑戰有關改劃決定是濫用法庭程序，必須被剔除。

沒有合理訴訟因由

26.  張先生指出汪先生在他的申索陳述書中並未指出城規會在審批改劃土地用途時對他應負上任何法定責任 （statutory duty）。汪先生也沒有否認這缺失。

27.  張先生引用了《城市規劃條例》幾個條款，說明城規會的責任。本席不認為有必要在這裏列舉這些條款。

28.  重要的是，在 Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda[2000] 1 W.L.R. 574  一案中, 英國樞密院裁定在城市規劃中就著土地使用加設限制並不會構成可獲賠償的財產剝奪。賀輔明勳爵於583B至D這樣說：

“It is well settled that restrictions on the use of property imposed in the public interest by general regulatory laws do not constitute a deprivation of that property for which compensation should be paid. The best example is planning control (Westminster Bank Ltd. v. Beverley Borough Council [1.971] A.C. 508) or, in American terminology, zoning laws (Village of Euclid v. Ambler Realty Co. (1926) 272 U.S. 365). The give and take of civil society frequently requires that the exercise of private rights should be restricted in the general public interest. The principles which underlie the right of the individual not to be deprived of his property without compensation are, first, that some public interest is necessary to justify the taking of private property for the benefit of the state and, secondly, that when the public interest does so require, the loss should not fall upon the individual whose property has been taken but should be borne by the public as a whole. But these principles do not require the payment of compensation to anyone whose private rights are restricted by legislation of general application which is enacted for the public benefit.”

29.  DHCJ Woolley 在 Kaisilk Development Limited v Urban Renewal Authority, unreported, HCA10017/2000, 12.3.2002 參照了Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda, 裁定受土地規劃或建築限制影響的香港業主在法律上並沒有索償的權利。

30.  上訴庭在處理Kaisilk Development Limited v Urban Renewal Authority [2004] 1 HKLRD 907的時候，羅傑志副庭長也參照了Grape Bay Ltd v. Attorney General of Bermuda, 並且認同DHCJ Woolley的決定。

31.  羅傑志副庭長在25段是這樣說的：

“It is trite law that, in the ordinary case, a breach of statutory duty, does not, by itself, give rise to any private law cause of action. In the words of Lord Browne-Wilkinson in X (Minors) v Bedfordshire County Council [1995] 2 AC 633 at p.731 D-E:

… a private law cause of action will arise if it can be shown, as a matter of construction of the statute, that the statutory duty was imposed for the protection of a limited class of the public and that Parliament intended to confer on members of that class a private right of action for breach of duty.

…

In my view, the plaintiff has not begun to shown that it was the intention of the Legislature to provide a private right of action to property owners for any breach of any statutory duty by the defendant.”

32.  在汪先生的申索陳述書中，他完全沒有清楚表明城規會違反了什麼法例下的法定責任，更遑論解釋在那些法例下，他屬於特定類別的受保護人士。他根本沒有法律權利，就他聲稱城規會違反了的法定責任向城規會興訟。

33.  另一方面，汪先生聲稱城規會在作出有關改劃決定的時候，違反了普通法賦予的謹慎責任 (common law duty of care)。

34.  同樣地，羅傑志副庭長在Kaisilk Development Limited v Urban Renewal Authority 否定了這一種責任存在於該案中。羅傑志副庭長在44段中引用了賀輔明勳爵於Stovin v Wise [1996] AC 923的判詞:

“The same is true of omission to perform a statutory duty. If such a duty does not give rise to a private right to sue for breach, it would be unusual if it nevertheless gave rise to a duty of care at common which made the public authority liable to pay compensation for foreseeable loss caused by the duty not being performed…”

35.  在本案中，同一道理，本席不認為汪先生有任何私人權利就他聲稱城規會違反法定責任提出訴訟索償，他更是沒有理由在普通法上以城規會違反謹慎責任追討索償。

結論及命令

36.  基於上述理由，本席認為汪先生的申索陳述書是濫用法庭程序，並且不能披露合理的訴訟因由。本席接納城規會的申請，行使酌情權，剔除汪先生的令狀，以及撤銷本訴訟。

37.  本席並作出一個暫准訟費令，汪先生必須支付城規會所有本訴訟所招致的訟費，並包括該傳票的申請。假若訟費金額未能達成協議，則交由聆案官評定。