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HCAL 1811/2020
[2020] HKCFI 3052
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2020年第1811號
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| 聆訊日期 : |
2020年12月8日 |
| 頒下判決書日期 ： |
2020年12月16日 |
判決書
引言
1. 在日期為2020年9月10日的表格86中，申請人在「尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序」的空格上填上：
「2020年6月11日屋宇署建築事務監督行使《建築物條例》第123 章第28(6A)條將命令DR00406/NT/20的副本送交土地註冊處登記的決定。」
基本事實
(i) 建築事務監督發出排水渠管命令
2. 本司法覆核許可申請的涉案地址為新界屯門青山公路362-388號恆順園4座6樓F室 (「該處所」)。申請人是該處所的業主。
3. 2019年10月9日，屋宇署接獲舉報，指該處所有欠妥的排水渠管。
4. 2019年10月14日及10月19日，屋宇署委任的合約顧問公司世邦魏理仕有限公司 (「合約顧問」) 的職員進行視察時，懷疑該處所的主廁及客廁外牆的排水渠管 (「該排水渠管」) 有破損，包括有苔蘚生長及礦物積聚等。
5. 2020年1月10日，建築事務監督 (「監督」) 向該處所業主發出勸諭信，表示基於合約顧問視察發現該處所主廁及客廁外牆有破損／滲漏，因此屋宇署擬根據《建築物條例》 (第123章) (「該條例」) 發出命令，着令有關人士修葺或更換該處所主廁及客廁外牆有破損／滲漏的排水渠管。建築事務監督請業主盡快進行修葺工程。
6. 2020年3月20日，屋宇署測量主任麥浩然先生 (「麥先生」) 及屋宇署屋宇測量師余偉德先生 (「余先生」) 到場視察，並確定了該處所的該排水渠管尚未修葺或更換。
7. 因此，監督同日決定按該條例第28(3)條向該處所的業主，即申請人及吳喜安，送達日期為2020年3月20日的DR00406/NT/20命令 (「該排水渠管命令」)，着令其修葺或更換該處所主廁及客廁外牆有破損／滲漏的排水渠管，必須達到監督接受的標準，並須符合規例。
(ii) 監督送交該排水渠管命令於土地註冊處登記
8. 余先生與麥先生於2020年3月20日將該排水渠管命令張貼於該處所外的走廊。屋宇署亦於2020年3月26日以掛號郵件寄出該排水渠管命令，該排水渠管命令於2020年3月28日寄到該處所。
9. 該排水渠管命令的說明信件第4段表明：「為保障擁有貴物業權益的人士，本署將把這項命令的副本送交土地註冊處登記。待你遵守這項命令後，如本署認為滿意，便會向土地註冊處註銷有關命令。」
10. 大約2020年3月下旬，余先生收到申請人來電，知悉申請人在收到該命令後已作出安排，聘請工程承建商進行有關工程。
11. 2020年3月25日，申請人成功接洽有關承建商，翌日即到恆順園管業處辦妥申請蓋搭外牆棚架手續，並安排於同月31日進行工程。
12. 2020年3月31日，有關承建商到該處所進行工程。
13. 2020年4月1日，余先生與申請人通電話，申請人表示有關工程已完成，並要求不要把該命令副本抄送到土地註冊處登記。余先生表示署方會盡快進行合規檢查，如果有關工程達到監督接受的標準，屋宇署會發出滿意信並註銷該命令的註冊。
14. 2020年4月2日，屋宇署收到申請人信件，當中申請人再次表示有關工程已完成，並要求屋宇署不應把該命令副本送交土地註冊處登記。
15. 2020年4月3日，申請人的承建商到該處所‘執漏’及準備拆棚，唯被發現仍然有滲漏。申請人隨即敦促有關承建商即時跟進，並改日再拆棚。有關承建商跟進後認為已經正式完工；而據申請人及有關承建商的即時測試，都沒有發現再有任何滲漏。
16. 2020年4月8日，余先生與麥先生到新界屯門青山公路362-388號恆順園4座5樓F室 (即該處所下層單位) 視察，發現該排水渠管祇作出部分更換，而連接外牆部分即懷疑破損／滲漏部分未有修葺或更換 ，懷疑有繼續滲漏的可能，需作進一步觀察。換言之，該排水渠管尚未達到監督接受的標準。
17. 2020年5月20日，屋宇署署長致函土地註冊處，將經核證為真實的該排水渠管命令副本送交土地註冊處作登記。
18. 2020年6月12日，申請人收到土地註冊處的電郵通知，指該排水渠管命令已於2020年6月11日在土地註冊處以註冊摘要的方式針對該處所而註冊。
(iii) 申請人提出的上訴被上訴審裁小組拒絕處理
19. 2020年6月15日，申請人向上訴審裁小組 (建築物條例) (「上訴審裁小組」) 呈交上訴通知反對監督送交該排水渠管命令的副本於土地註冊處登記的決定。
20. 2020年6月18日，申請人與余先生通電話，申請人要求擱置該排水渠管命令於土地註冊處的登記，余先生表示按早前視察，有關修葺尚未令屋宇署滿意，重申如屋宇署視察後認為該排水渠管命令已獲遵從，屋宇署會盡快發出滿意信及抄送到土地註冊處安排註銷，余先生同時表示可安排渠管測試以確定滲漏是否持續，申請人同意安排。
21. 2020年6月19日，申請人再去信屋宇署查詢，表示願意配合屋宇署作進一步的勘測工作，同時提出索取該處所的所有勘測資料。
22. 其後，余先生曾於2020年6月份至7月份期間致電申請人以安排視察及測試的確實時間，但申請人未有接聽電話，以致未能安排有關測試時間。
23. 2020年6月23日，上訴審裁小組秘書通知申請人，由於上訴審裁小組秘書於2020年6月15日才收到上訴通知，該文件並不是於21天的法定限期內送達上訴審裁小組秘書，因此有關上訴通知將不會被進一步處理。
24. 2020年6月26日，申請人致函上訴審裁小組秘書，要求秘書處重新處理上訴人的上訴通知。
25. 2020年6月26日，恆順園管理處職員通知屋宇署，指該處所的該排水渠管滲漏持續，並透過電郵附上照片，顯示該排水渠管連接外牆部份未有妥善修葺／更換。本席在此指出，申請人反對該些照片作為證據, 理由是該些照片並沒有日期。本席認為這一點可以影響到該些照片作為證據的比重，但並不影響到該些照片可不可以作為證據的一部分。
26. 2020年7月9日，申請人收到屋宇署日期為2020年6月29日的信件，表示會在7月12日或之前告知有關索取該處所的勘測資料的進展情況。
27. 2020年7月17日，申請人再分別致函到上訴審裁小組秘書處及屋宇署，敦促他們盡快回應申請人的要求。
28. 2020年7月27日，上訴審裁小組秘書通知申請人，再次強調由於上訴通知並不是於21天的法定期限內送達上訴審裁小組秘書，因此有關文件將不會被進一步處理。
29. 2020年8月20日，申請人正式收到屋宇署的郵件，提供了該處所截至2020年6月19日的勘測資料，當中最近期者為2020年4月20日所作出的勘測的報告，內容指出‘the suspected leakage point was not replaced’。
申請人尋求司法覆核的濟助及理由
30. 在表格86的附頁 (一) 中，申請人尋求以下的濟助：
「(1) 推翻屋宇署建築事務監督將命令副本送交土地註冊處登記的決定；
(2) 命令土地註冊處刪除該項登記；
(3) 本訴訟訟費由屋宇署支付。」
31. 在表格86的附頁 (二) 中，申請人列出以下尋求濟助的理由：
「(1) 申請人已滿足命令DR00406/NT/20的所有要求，該命令並無要求申請人一定要‘更換’所有渠管，‘修葺’亦是其中的解決方案之一；
(2) 屋宇署在未確定涉案地址的排水渠有欠妥的情況下作出該項決定，在時間上安排已經不合法；
(3) 申請人一直表現合作，屋宇署無須動輒就行使《建築物條例》第123 章第28(6A)條的權力；
(4) 該項決定影響申請人的聲譽；
(5) 該項決定阻礙申請人出售涉案地址的物業；
(6) 為屋宇署的行政方便，並不是該項決定的理由。」
討論
32. 關於申請人尋求濟助的理由(1)而言，本席必須指出，本司法覆核申請所關乎的命令是監督送交該排水渠管命令於土地註冊處登記的決定，至於申請人應如何可以滿足該命令的要求以及是否已經滿足該命令的要求，這些問題已超越了本司法覆核申請的範疇。
33. 無論如何，正如上文第16段中提及，屋宇署的余先生與麥先生月於2020年4月8日到現場進行視察，認為該排水渠管有繼續滲漏的可能，需作進一步觀察。換句話說，該排水渠管尚未達到監督接受的標準。
34. 一般而言,就著監督所作出的事實裁定或專業判斷的挑戰，通常並不能構成司法覆核的理據，除非在作出該事實裁定或專業判斷上，監督是犯了法律上的錯誤，或採納或考慮了一些在法律上不容許監督採納或考慮了的東西，又或者是沒有考慮一些在法律上要求監督需要考慮的東西，又或者該事實裁定或專業判斷是完全沒有任何證據支持或極度不合理。在胡小莉 及 香港房屋委員會，HCAL 98/2011 (2012年5月9日) ，高等法院原訟法庭法官區慶祥 (當時官階) 在他的判決書中第16段指出：
「就著在表格86中上述列出的三項理由，基本上，申請人是希望就著司法覆核，挑戰上訴小組就著事實裁定而作的結論。根據恆久訂立的法律原則，就著有關的審裁委員會或行政機構所作出的事實的裁斷，通常並不能構成一司法覆核的理據，理由是在公法上，法庭是不會參與及改變有關機構的事實裁定，除非在作出該事實裁定上，該有關機構是犯了法律上的錯誤，如：採納或考慮了一些在法律上不容許她採納或考慮了的東西﹔又或者是沒有考慮一些在法律上要求該機構需要考慮的東西﹔又或者是該決定完全沒有任何證據支持(見: De Smith’s Judicial Review, (6th Ed),第11-047 – 11-056段)。另外，法庭亦只會在司法覆核的申請中改變或推翻該決定，若該事實裁定法庭認為是極度或非常不合理 (Wednesbury unreasonable)，即沒有任何合理的機構在所有已出現的證據中能夠合理地作出該決定及或裁定的 (見: Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1948] 1 KB223)。」
35. 在胡小莉及香港房屋委員會，CACV 104/2012 (2013年10月15日)，高等法院上訴法庭副庭長楊振權在判案書中第50段也指出：
「要法庭行使司法覆核權推翻行政機構作出的決定，申請一方要證明行政機構作出的決定是非法的，或是越權的；或是在作出決定的過程犯了程序上的錯誤，例如將不應考慮的無關因素考慮在內，或沒有將有關因素考慮在內；或行政機構作出的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。」
36. 就本案而言，監督的事實裁定及專業判斷並沒有犯了法律上的錯誤，或採納或考慮了一些在法律上不容許採納或考慮了的東西，又或者是沒有考慮一些在法律上要求監督需要考慮的東西。監督的事實裁定或專業判斷也不是完全沒有任何證據支持或極度不合理。總括而言，法庭沒有足夠的理由覆核監督的事實裁定及專業判斷。
37. 至於申請人尋求濟助的理由(2)，假若申請人因監督行使該條例賦予他的酌情權所作出的該排水渠管命令而感到受屈，適當的方法去挑戰該排水渠管命令是通過該條例第44條提出上訴，而不是提出司法覆核申請。在曾德偉及建築事務監督 (No 2) [2019] 1 HKLRD 790，高等法院上訴法庭朱芬齡法官在判案書中第38段指出：
「司法覆核申請是公共行政法下的濟助。這方面的明確法律原則是，如果申請人有其他尋求濟助的渠道，則除卻有特殊的情況，法庭是不會行使酌情權准許提出司法覆核申請。其中，法例訂立的上訴機制是最直接的濟助。因此，如果一名申請人擬提的司法覆核申請所針對的事宜是可以循法例訂立的上訴渠道或其他渠道尋求濟助，而他沒有耗盡這些渠道，則法庭在一般情況下都不會批予提出司法覆核申請的許可。」
38. 在郭卓堅及莊因東 [2018] HKCA 512，高等法院上訴法庭副庭長林文瀚在判案書中第10段也指出：
「司法覆核不是讓法庭取代行政機關處理行政事宜。所以當有關法例已訂明就相關行政決定的行政上訴機制，受影響的人應當依循該法定上訴機制提出上訴而不是提出司法覆核。法律一貫確立的原則，特殊情況除外，法庭是在沒有其他申索或上訴渠道時才可以司法覆核的程序考慮干預違反公法的行政決定」。
39. 即使申請人已經超越提出上訴的時限而不能上訴，也不是足夠的理由提出司法覆核申請。
40. 無論如何，在本案中，監督有事實基礎認為該處所的排水渠管於發出該排水渠管命令前處於欠妥的狀況：
(1) 2019年10月14日及10月19日，屋宇署委任的合約顧問公司的職員進行視察時，懷疑該處所的主廁及客廁外牆的排水渠管有破損，包括有苔蘚生長及礦物積聚等；
(2) 2020年3月20日，屋宇署屋宇測量師與測量主任到場視察，並確定了該處所的該排水渠管尚未修葺或更換。
41. 正如上文提及，在司法覆核的案件中，法庭不能夠隨意推翻或更改監督的事實裁定或專業判斷。本席認為，監督有合法權力根據該條例第28(3)條發出該排水渠管命令。
42. 根據該條例第28(6A)條：「建築事務監督可在根據本條送達命令後，安排將命令以註冊摘要的方式在土地註冊處針對命令所關乎的建築物而註冊。」
43. 該條例的文字清楚表明，只要監督根據條例送達命令後，便可安排將有關命令以註冊摘要的方式在土地註冊處註冊。由此可見，註冊的法定條件只有兩個：(i) 監督根據第28條發出命令及 (ii) 監督根據第28條送達命令。法例並無要求監督在註冊命令前必須再次確認有關排水渠管的狀況。故此，該註冊決定符合該條例第28(6A)條。
44. 事實上，監督在本案中亦於2020年4月8日 (即發出命令後約三星期) 再度安排視察，屋宇署兩位測量職員於該處所下層單位發現懷疑破損 / 滲漏部分未有修葺或更換，懷疑有繼續滲漏的可能，需作進一步觀察。然後，監督於2020年5月20日致函土地註冊處安排登記。
45. 關於申請人尋求濟助的理由(3)、(4)及(5)，並不影響監督送交該排水渠管命令於土地註冊處登記的決定的合法性，也不會導致監督的相關決定成為極不合理的或犯了程序上的錯誤。
46. 至於申請人尋求濟助的理由(6)，並沒有任何證據顯示監督的相關決定是為了屋宇署的行政方便。
47. 在申請人的陳詞中，申請人也質疑上訴審裁小組秘書基於上訴通知並不是於21天的法定的限期內送達上訴審裁小組秘書，故此不會進一步處理申請人上訴的決定。這一個問題是超越了本司法覆核申請的範疇。無論如何，在李滿堯及屋宇署建築事務監督 (unreported，HCAL 594 & 599/2018，2018年12月5日) 一案中，第7及9段，本法庭指出上訴法庭已經在The Appeal Tribunal v Peter A de Kantzow and Another [1992] 1 HKLR 55決定在該條例第47條中，21日上訴通知的時限乃命令式而不是指示式，上訴審裁小組無權延長該時限。因此上訴審裁小組秘書拒絕進一步處理申請人的上訴，這做法符合法例要求。
處置
48. 總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。現駁回申請人為申請司法覆核而提出的許可申請及中期濟助的申請，並不作出關於訟費的命令。
申請人： 無律師代表，親自出庭應訊
建議答辯人： 由律政司政府律師唐肇謙代表
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