漁農自然護理署署長 對 行政上訴委員會

[中文譯本作參考之用]
HCAL 165/2014

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟案2014年第165號

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判決書

1.  按《漁業保護條例》第14(1)(a)條（香港法例第171章）（下稱「《條例》」），如一艘本地漁船的船東提出申請，而該漁船在2012年6月15日（下稱「生效日期」）已領有有效的運作牌照，漁護署署長（下稱「署長」）可登記有關船隻，並向申請人發出登記證明書。

2.  此宗司法覆核牽涉的兩艘船隻（下稱「涉案船隻」）在生效日期前的某段時間領有有效的運作牌照，但在生效日期當天並無領有有效的運作牌照。署長因此拒絕該等船隻的登記申請。行政上訴委員會使用了「糾正性解釋」，裁定「在」的意思應是「在......或之前」，並批准兩宗上訴。

3.  署長基於兩點提起了這宗司法覆核：

(1)   越權或不合法，因為行政上訴委員會錯誤解釋及應用《條例》第14(1)(a)條（下稱「理據一」）；

(2)   程序不正當及／或不公平，因為署長並無機會就《條例》第14(1)(a) 條背後的立法原意陳詞（下稱「理據二」）。

背景

4.  2013年1月，石長娣先生及石貴通先生（下稱「利害關係人」）分別申請按《條例》第14(1)(a) 條登記他們的船隻為本地漁船。兩艘船隻都領有海事處根據《商船（本地船隻）（證明書及牌照事宜）規例》發出的有效的運作牌照（香港法例第548D章）（下稱「《商船規例》」）。

(a)   行政上訴案AA32/2013中，石長娣先生的船隻持牌人原是他父親，在他父親死後，持牌人轉為石先生的母親，最後在2013年1月17日轉為石先生。石長娣先生持有的正式運作牌照的有效期為2013年1月17日至2014年1月15日。此船隻在2006年11月9日至2013年1月15日期間並無領有根據《商船規例》發出的有效的運作牌照。

(b)   行政上訴案AA33/2013中，石貴通先生在1999年9月8日成為其船隻的船東，他持有的正式運作牌照的有效期為2012年7月11日至2013年7月10日。此船隻在2010年12月8日至2012年7月10日期間並無領有根據《商船規例》發出的有效的運作牌照。石貴通先生給行政上訴委員會的解釋是他的船隻維修了約半年，石先生已年過八旬，他忘記了在生效日期前續牌。

5.  行政上訴委員會批准這兩宗上訴，是因考慮到《條例》的立法目的是為了限制新漁船加入，從而避免在香港水域過度捕魚，以維持捕魚業可持續發展。《條例》從沒有意圖要打破那些在《條例》生效前已在香港水域捕魚（拖網捕魚除外）的漁民的「飯碗」。

6.  行政上訴委員會接納此一論點，即按《條例》第14(1)(a)條的表面字義，登記的要求資格是船隻應在生效日期領有根據《商船規例》第15條發出的運作牌照。參閲AA33/2013案裁決第14段（下稱「行政上訴委員會裁決」）。

7.  不過，行政上訴委員會基於兩份提及「在生效日期或之前」的立法材料而質疑法例起草人員是否誤解了立法原意。行政上訴委員會使用了「糾正性解釋」，詮釋第14(1)(a)條的意思為：如一艘船隻在生效日期前任何時間曾經領有一個根據《商船規例》第15條發出的有效的運作牌照，此船隻便可以登記。故此，「在生效日期」便被解釋為表示「在生效日期或之前」。參閲行政上訴委員會裁決第15至19段。

8.  行政上訴委員會的裁決與兩個月前頒下的另一裁決AA44/2013有異（委員會成員不同），該早前裁決裁定「在」生效日期就是「在......當天」的意思。

司法覆核中的爭議點

9.  署長與法庭之友同意下列事項。

10.  首先，《條例》第14(1)(a) 條的宏觀立法原意及立法目的，是通過控制新船加入本地漁業及退役船隻重投本地漁業的方法，將捕魚活動限制但維持在合理水平，以促進魚類保育。這與行政上訴委員會的看法一致。

11.  第二，要應用糾正性解釋的門檻很高，要在非常確定條文未能達致立法原意時才能使用此原則。有見立法材料的不確定性，很難說應用「糾正性解釋」是合理的。

12.  第三，此案並無牽渉憲法問題，所以並無理據應用「補救性解釋」來解釋第14(1)(a) 條。（此可能論點原由署長提出）

13.  署長藉理據一和二提出司法覆核。核心爭議點是到底第14(1)(a) 條的「在」生效日期是指「在......當天」(署長的案情)，還是指「在......或之前」（法庭之友的陳詞支持行政上訴委員會）。

14.  呂世杰大律師及錢孝良大律師對於《條例》第14(1)(a)條是否有歧義持不同看法，他們各自的目的為本解釋亦不相同。

15.  利害關係人沒有作出法律陳詞，他們真正關注的是確保涉案船隻可獲登記。

理據一

法規解釋的法律原則

16.  終審法院首席法官李國能已在HKSAR v Cheung Kwun Yin (2009) 12 HKCFAR 568，第11至14段中列明法規解釋的一般原則。法庭因應法規文字的表達來確定立法原意，並考慮法規的文意及目的而採用目的為本的解釋。

「11. 在詮釋法律條文時，法庭的任務是按法規文字的表達來尋求立法原意。這項工作當然是客觀的，法庭不會逕自確定立法原意 ......（而是）尋求國會所用文字的意思。

12. 現代的方法是採用目的為本解釋，考慮條文的文意和目的來詮釋條文語言的意思。採用文字的自然及一般意思，除非條文的文意和目的所指有異。在解釋條文所用的字詞時，會考慮條文的文意及目的，而非單在有含糊情況出現時才會如此。終審法院非常任法官梅師賢爵士在HKSAR v Lam Kwong Wai (2006) 9 HKCFAR 574第606頁E說：

『現代的法定條文詮釋方法強調須首先考慮有關條文（尤其是使用籠統的字詞的條文）的文意和目的，而不是到了後期相信出現含糊之處時才作考慮。』

...... 而目的為本方法（包括論理解釋）已於香港法例第1章《釋義及通則條例》第19條中反映。

13. 理解一條法規條文的文意應該考慮最宏觀的含意，並必然包含條文的其他條目及法律的現況......。

14. 法規條文的目的可能從該條文的文字已清楚反映，如該條文是為了實施某個報告，例如法律改革委員會報告，亦可以參考該報告來釐清該法規的立法目的，則該條文的立法目的或可從草案的摘要説明中確定。同理，也可參考負責該草案的有關官員在立法會所作的陳述來釐清該法規的立法目的......。」

17.  不過，立法材料只能用於釐清法規的立法目的，並不能用以詮釋條文的字詞，參閲Director of Lands v Yin Shuen Enterprises Ltd & anor (2003) 6 HKCFAR 1, 第21至22段，終審法院非常任法官苗禮治勳爵所説；香港電話有限公司對電訊管理局 (2005) 8 HKCFAR 337，第20段，終審法院常任法官包致金所説。

立法框架

18.  運作牌照的用途並非捕魚，而是用作例如在香港水域通行。一艘船隻須先向海事處登記才能用作捕魚用途，有三條法規與此用途相關：《條例》，《商船（本地船隻）條例》（香港法例第548章）（下稱「《商船（本地船隻）條例》」及《商船規例》。

19.  任何人不得在香港水域（魚塘或水塘除外）的任何範圍內，使用或借助任何船隻從事捕魚活動，除非該艘船隻是「已登記船隻」，即「一艘按第14條登記的本地漁船」：見《條例》第2、11及14條。違反第11條可以引致刑事後果：見《條例》第12條。

20.  《條例》引入的其中一個管理措施是受《條例》第5部（第13至第24條）管轄的本地漁船登記制度。

21.  《條例》第14(1)(a)訂明如下：

「(1) 如—

(a)   在生效日期已領有有效的運作牌照的本地漁船的船東提出申請；

......

署長可為施行本條例而應有關申請登記有關船隻，並向申請人發出登記證明書。

(2)   第(1)(a)或(b)款所指的申請，須在緊接生效日期後的12個月內提出。

(3)   儘管有第(2)款的規定，申請人如能提出證明使署長信納下述情況，則可根據第(1)(a)或(b)款提出申請––

(a)   沒有在第(2)款指明的時間內提出申請，並非因申請人的錯失所致；及

(b)   申請人已作出應有的努力，以確保申請會在生效日期後在切實可行範圍內盡快提出。」

22.  「本地漁船」指「任何已獲發運作牌照的捕魚船隻」。

23.  任何由海事處處長根據《商船規例》就一艘本地船隻發出的「運作牌照」即為該船隻符合《條例》的「運作牌照」：見《商船（本地船隻）條例》第2條及第89條對「運作牌照」的定義。

24.  根據《商船（本地船隻）條例》第2條，「本地船隻」指：

「(a) 任何只在香港水域內使用的船隻（不論該船隻是根據《商船（註冊）條例》（第415章）註冊或在香港以外任何地方註冊的）；

...

(d)   任何定期在香港水域內往來航行而從事海洋漁業或使用香港水域作為基地而從事海洋漁業的船隻。」

25.  《商船（本地船隻）條例》訂明規管與管制香港境內或香港水域內的本地船隻，以及影響本地船隻的其他事宜，包括本地船隻航行及本地船隻在海上的安全事宜，但無明確處理本地「漁」船。

26.  凡有正式牌照或臨時牌照正就某本地船隻具有效力，該船隻即屬根據《商船規例》領有牌照：《商船規例》第2(4)條。

27.  《商船規例》憑藉第15條（申請）、第16條（有效期）、第17條（續期）及第18條（附加的條件及限制）規管「正式」牌照的申請、發出及續期事宜。有關船隻的運作牌照乃根據第15條發出。

28.  本地船隻的正式牌照的有效期由海事處處長決定並於該牌照內指明，但不得超逾自該牌照發出日期起計的12個月：《商船規例》第16條。

29.  對於修飾第14(1)(a)條及其他條文中提及的「運作牌照」的形容詞「有效」，《條例》沒有作出明確界定或闡述。然而，本席同意呂大律師的陳詞，把「有效」理解為：「參照某個相關日期，依照《規例》第16條而在運作牌照内明確指明的有效期，在相關日期當天仍未屆滿」，是正常和合理的。

30.  運作牌照的「未領牌」期間為先前有效期屆滿翌日至牌照獲續期前一日之間的日期（包括首尾兩日）。倘根據規例第17條的續期申請延遲，引致續期的有效期並非接續前段有效期，即使海事處處長要求支付，而申請人亦的確根據《商船（本地船隻）條例》第15(1) 條支付額外的牌照費，運作牌照的有效期仍不能追溯至「未領牌」期間。（參閱AA44/2013案第42段）。

31.  凡領有證明書的本地船隻必須領牌，雖然有一些例外情況，不過與現在所涉問題無關：《商船（本地船隻）條例》第13條。

32.  憑藉《商船（本地船隻）條例》第13條，在有關船隻沒有獲發出有效運作牌照期間，使用有關船隻於香港水域進行捕魚活動不可能是合法的。

立法材料

33.  立法文件清楚呈現三方面的立法原意。

34.  第一，上述第5及10段闡明的《條例》的立法目的，是有充分的立法材料支持的。參閱《漁業保護（修訂）條例》二讀前食物及衞生局局長於立法會的演辭；法案委員會有關《2011年漁業保護（修訂）條例草案》的報告第2(a)段；立法會資料摘要第3(a)段；草擬指示第3及7段；及漁業可持續發展委員會的報告第72段。

35.  第二，在署長的權限下為本地漁船引入新的登記制度，旨在限制新漁船加入及維持適當的捕撈水平。參閱草擬指示第9段；立法會秘書處擬備的背景資料第2(a)段。

36.  第三，登記的條件已予制定，並最終成為《條例》第14(1)(a)條。生效日期被描述為本地漁船登記資格的「截止日期」。一些立法材料使用「在」生效日期，另外一些使用「在」生效日期「或之前」：

(a)   食物及衞生局局長於立法會《漁業保護（修訂）條例草案》二讀前的演辭：

「漁護署署長只會為那些在條例草案生效日期或之前已領有由海事處發出的有效運作牌照的現有本地漁船登記...我們希望藉著設立本地漁船登記制度，限制新漁船加入，從而控制漁船數目及捕撈力量。」（加下劃線）；

(b)   法案委員會有關《2011年漁業保護（修訂）條例草案》的報告第9段：

「在條例草案生效日期或之前，持有[海事處根據《商船（本地船隻）條例》]發出的有效運作牌照的本地漁船船東，可為其主要用作香港水域捕魚的漁船申請登記有關船隻。」（加下劃線）；

(c)   法案委員會有關《2011年漁業保護（修訂）條例草案》的報告第56段：

「根據擬議的第14(1)(a)條，如在生效日期已領有有效的運作牌照的本地漁船的船東提出申請，而該船隻主要用作捕魚，[漁護署署長]可應有關申請登記有關船隻，並向申請人發出登記證明書。」（加下劃線）；

(d)   立法會資料摘要第8及13段：

「8． ......[署長]只會為在《修訂條例草案》生效日期已領有[海事處處長]發出的有效運作牌照的現有本地漁船登記。」（加下劃線）；

「13. 除現有本地漁船外，我們無意容許任何其他漁船加入本地捕撈業。為此，《修訂條例草案》將規定現有本地漁船船東必須在《修訂條例草案》生效日期起計12個月期限屆滿當日或之前申請登記。」（加下劃線）；

(e)   草擬指示:

「11. [署長]只會為現有本地漁船，即在《漁業保護（修訂）條例》實施前......已獲發有效運作牌照的船隻登記。」（加下劃線）；

「19. 除於香港水域運作的現有本地漁船外......我們無意容許任何其他漁船加入本地捕撈業。為此，我們建議[署長]公布指明期間，讓現有本地漁船船東可申請登記。[署長]不會接納任何於指明期間後的登記申請，除非申請人能夠證明並讓[署長]信納，延誤遞交申請並非因其本人疏忽所致。」

「21. 我們建議把《漁業保護（修訂）條例》的實施日期，定為現有本地漁船是否符合申請資格的截止日期。符合資格的現有本地漁船界定為......在截止日期或之前已獲發有效運作牌照，而在申請時該牌照仍然有效。」（加下劃線）；

表1，第4(1)項：

「我們建議把《修訂條例》的實施日期，定為決定本地漁船是否符合登記資格的截止日期。我們政策的原意，是透過登記船隻，限制本地漁船數目，定立截止日期將會反映政策的原意。由於會有程序實施《修訂條例》，現有捕撈業界同人應該要有足夠時間去決定他們是否想繼續留下，而新漁船是否想加入......。

在截止日期或之前已獲發有效運作牌照的本地漁船都符合資格登記。」（加下劃線）。

(f) 法律事務部《2011年漁業保護（修訂）條例草案》的報告第6段：

「《條例草案》規定，如在生效日期已領有有效的[有效運作牌照]的本地漁船的船東，在申請登記時能夠出示有效的運作牌照......他可根據《條例》申請登記。」（加下劃線）；

(g) 政府在2011年12月20日的會議上向立法會作出的建議為

「登記本地漁船的制度簡單，在《條例草案》生效日期或之前已領有海事處發給的有效運作牌照的本地漁船船東可申請登記。」；

(h) 2012年5月9日立法會恢復二讀辯論《條例草案》，方剛議員報告法案委員會的決定並說：

「政府已強調，政策的原意是透過規管捕魚方法及防止危害捕撈漁業的活動，促進海洋環境的恢復，以實現香港漁業可持續發展。因此，議員已同意為本地漁船引入登記制度，以限制漁船的數目和這些漁船的總引擎功率。議員已注意到擬議的登記制度適用於所有根據《商船（本地船隻）條例》已領有有效運作牌照的現有本地漁船。」

《條例》第14(1)(a)條是否含有歧義？

37.  黎守律副庭長在Hong Kong Clays & Kaolin Co Ltd v Director of Lands [1999] 1 HKLRD 527，536B中，闡述了處理歧義的方法：

「援引的歧義必須來自據稱有歧義的條文，又或該歧義構成文書的一部分。不能藉外在材料製造歧義，然後又藉該歧義作為提述或加入該材料的理由；必須先證明歧義存在，才可求助於外在材料，更何況利用材料作為澄清該歧義，在我看來，這些都是明顯不過的。」

38.  錢大律師同意，從立法材料看，立法的原意顯然是要嚴格禁止新船加入本地捕撈業，至於如何管制已退役船隻（或曾經領有有效牌照的船隻）重新加入，其立場卻含糊不清，單憑立法材料，不能清晰地確定立法原意。他提到，立法材料中有「在」生效日「當天」和「在」生效日「或之前」等不同提述。

39.  錢大律師隨後提到，不同案例把「在」解作「之前或之後」；他認為「在」牽涉一些程度的即時性，因此不應狹隘地去理解這個詞語。參閱Copol Clothing Ltd v Hindmarch [1984] 1 WLR 413第414頁F至G, 英國上訴法院法官Fox所説；Attorney General’s Reference (No. 2 of 1994) [1994] 1 WLR 1579 第1585H至1586H，英國高等法院皇座庭庭長Taylor勳爵所説。Fox v Fox [1925] P 157，第167頁，Pollock MR所說。

40.  錢大律師之後建議把「在」生效日靈活地解釋為「在......或之前」。

41.  錢大律師的取態正正落入黎守律副庭長所說的謬誤，而本席這樣說並無不敬之意。

42.  《條例》第14(1)(a)條條文的正常涵義，是說只有在生效日期領有有效牌照的漁船可申請登記有關船隻。就此而言，署長及法庭之友均持共同看法。連行政上訴委員會也視這為「起點」。

43.  《條例》第14(1)(a)條沒有區分新漁船和已退役（或不活躍）的船隻。兩類船隻都是用唯一一套的登記制度。當中沒有歧義，錢大律師不能利用外在的立法材料去製造歧義。

44.  本席考慮到相關法例條文的背景，不會去質疑第39段提及的案例解釋「在」一詞是否正確。但恕本席不能同意錢大律師所說，「在」固有「在...或之前」的意思。邏輯上而言，錢大律師的意思可説是：每逢法規出現「在」一詞的時候都是有歧義的。這個說法不可能是對的。

對《條例》第14(1)(a)條作出目的為本的解釋

45.  錢大律師同意，第14(1)(a)條乃申請登記須符合的資格條件，署長不得酌情予以免除。這説法跟行政上訴AA44/2013號裁決中的觀點是一致的，而本席亦認同這看法：

「33. ......《條例》第14(1)(a)條清楚顯示，有關登記的漁船在生效日期必須已領有有效的運作牌照的規定，是一項資格條件，而並非關於時間的條件。據此，如擬登記的漁船因任何理由，在2012年6月15日事實上並未領有有效的運作牌照，漁船的船東根本就不符合申請的資格。基於同樣的原因，由於法規沒有賦予署長免除這資格條件的酌情權，在此情況下，署長根本無權批准登記。至於漁船為何會於生效日期欠缺有效的運作牌照，可能有不同的原因。但無論是甚麽原因，凡未能符合資格條件的船隻，其法律後果就是船東會失去申請登記的資格，而署長亦無權漠視條件不符的問題，選擇批准申請。」

46.  其實，行政上訴案AAB44/2013中所牽涉的船隻，跟本司法覆核案的利害關係人的漁船所面對的情況很相似，都是以前曾經領有有效的運作牌照，但在生效日期當天卻欠缺有效的運作牌照。

47.  但錢大律師進而指出，假如某人未能滿足資格條件的要求，他便無權作出申請，而署方亦無酌情權糾正任何不公義的情況。他以一艘曾經領有有效牌照，並已運作二十年的漁船為例，指該漁船可能會因為必需的維修而有一年時間是無牌的。

48.  錢大律師認為，宏觀地詮釋第14(1)(a)條，看來是完全切合該條的立法原意的。因此，他認為應以立法目的為本，把「在」字解釋為「在......或之前」。這樣，已退役的以及其他不活躍的船隻便得以符合申請登記的資格。然而，即使船東符合申請的資格條件，署長也有酌情權（從《條例》第14(1)(a)條中使用「可」字得見）施行適度的「控制」，決定批准還是拒絕登記。再者，《條例》第14(1)(a) 條或立法材料均沒有任何措辭，帶有該條不應如此解讀的意思。因此，按字面含義狹隘地詮釋「在」字的做法是毫無根據的。

49.  恕本席對此觀點無法認同。在立法過程當中，明確提及現有的漁船（明顯包括退役漁船）是必須申請登記的，而截止日期就是用以判斷哪些現有的漁船具備登記資格。有了截止日期，新登記制度的準則才更明確。

50.  儘管立法材料清楚提及現有的漁船，但當局對待現有漁船和新船的政策是沒有區別的。兩類船隻都必須符合相同的登記準則。政府或立法會都從沒說過，按《條例》第14(1)(a) 條的用詞，應批准曾經領有有效運作牌照，但於生效日期卻已不再領有有效運作牌照的船隻，在新制度下具有登記的資格。對於這一點，就連提交討論也沒有。縱使當局並無完全禁止退役船隻重投漁業，但上文第36(e) 段表1的立法材料已清楚説明，現有船隻的船東須就是否繼續經營作出抉擇。

51.  本席認為，《條例》第14(1)(a) 條清楚反映政府的立法原意，包括「限制」退役漁船重投漁業的意圖。面對新船時把「在」詮釋為「在......當天」；而面對退役船隻就把「在」解作「在......或之前」的做法是沒有根據的。署長唯一的酌情權，只限於按照第14(3) 條的規定，批准延長登記的時限。

52.  本席明白這解釋是狹義的，而且，對於與利害關係人的遭遇類同的船東來説，這解釋會帶來嚴峻的後果。然而，若這是符合立法原意的解釋，法庭便應予確認。

53.  因此，行政上訴委員會對第14(1)(a)條的詮釋，犯上法律上的錯誤，僅憑理據一已足以撤銷裁決。

理據二

54.  終審法院常任法官包致金在Chan Pun Chung & anor v HKSAR(2000) 3 HKCFAR 392，第5段中闡明了「糾正性解釋」的原則︰

「對於明顯是草擬上出錯的情況，法庭在特定的條件下就釋義方面應擁有的權力包括：添加、刪減或更換法規的字詞，以便保存該法規清晰的立法目的。」

55.  至於在甚麽情況下採納糾正性解釋才合理，常任法官陳兆愷和常任法官包致金分別在同案的判案書第407頁I至408頁B和第397頁C至H援引Inco Europe Ltd v First Choice Distribution，[2000] 1 WLR 586，第592頁以作闡述：

「法庭在採用這種解釋法規的方法前，必須非常肯定以下三項事情：(1)受爭議的法規或條文的立法目的；(2)法律草擬專員及議會無意中並未在相關的條文裏體現該意圖；及(3)即使無法得知議會的準確用詞，但假如當初及早發現法案内的錯誤，究竟議會會把甚麽重要元素放進條文裏；

文字的改動可帶來過於深遠的影響......增加的内容不能太多，也不能跟立法機關的措辭相差太遠。否則，標的事項或須仿效刑事法例的模式，就法例上的字眼作出狹義的解釋。

56.  關於理據二，呂大律師和錢大律師的意見是一致的。由於採納糾正性解釋須符合嚴格的要求，要採納行政上訴委員會的糾正性解釋是非常困難的。行政上訴委員會在毫無預告的情況下，因採納糾正性解釋的理據而判上訴得直，於程序上明顯不公。更何況，在聆訊過程中，就著糾正性解釋的理據，根本沒有任何論證的機會。參閲R v Immigration Appeal Tribunal ex parte Sui Rong Suien [1997] Imm R 355，第363頁，英國高等法院法官Collin（當時官階）所説；Hadmor Productions v Hamilton案 [1983] 1 AC 191，第232頁F至第233頁C，Diplock勛爵所説；和Murphy v Wyatt [2011] 1 WLR 2129，第13至19段，廖柏嘉勛爵所説。

57.  倘有機會，署長本可提出第14(1)(a) 條背後立法原意的證據（正如本司法覆核裏所提交的一樣）。他還可在行政上訴委員會席前，就糾正性解釋及AA44/2013的裁決作出陳詞。理據二成立。

結論

58.  兩項司法覆核理據均成立。因此，本席撤銷裁決，並把案件發還行政上訴委員會，讓其依循本席的裁定，即是「在」應解釋為「在......當天」，作出適當的裁決。

59.  由於行政上訴委員會和利害關係人均沒有提出任何反對的論據，本席暫令不發出任何訟費命令。

60.  呂世杰大律師和錢孝良大律師均為法庭提供了管用的協助和簡練的陳詞，本席特此致謝。