鄺偉明 對 香港特別行政區政府教育局

HCAL 1312/2021

[2022] HKCFI 2187

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2021年第1312號

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判案書

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1.  申請人於2021年9月20日存檔表格86及誓章（「申請人誓章#1」），當中所列：

(a) 建議答辯人為教育局（「教育局」），建議有利害一方為教育人員專業操守議會（「議會」）；

(b) 尋求濟助所關乎的判決、命令、決定或其他法律程序為申請人稱教育局於2021年6月23日、2021年7月26日及2021年8月30日三封電郵就他的投訴所作的回覆（「23.6.21電郵」、「26.7.21電郵」及「30.8.21電郵」，合稱「該3電郵」）；

(c) 所尋求的濟助為禁止令、宣佈令、移審令及履行義務令。

2.  本席其後作出指示，就申請人的申請進行合併聆訊。

3.  於2022年2月7日，王明珊（「王」）為教育局存檔反對誓章（「王誓章」）。王於教育局任職總專業發展主任。

4.  於2022年2月8日，議會以信件形式提出「反對意見」（「反對意見」）。

5.  於2022年4月21日，申請人存檔回覆誓章（「申請人誓章#2」）。

6.  於2022年1月19日，教育局宣佈議會將於2022年5月1日正式結束，而議會亦無要求出席合併聆訊。

議會的性質、職權及架構

7.  王在王誓章中，就議會的性質、架構和與教育局的關係有作出詳細解釋，如下。

8.  於1994年，議會按教育統籌委員會第五號報告書（1992）成立，並不是一個法定組織。

9.  議會是教育局常任秘書長的諮詢機構，無法定地位。根據議會出版的小冊子，它的職權範圍是：

「● 向政府建議有關提高教育專業人員操守的意見；

● 擬訂一套應用準則，以界定教育工作者應有的操守，並通過諮詢，使這套準則得到各個教育界別廣泛接受；及

● 就涉及教育工作者的糾紛或指稱行為失當個案[1]，向教育局常任秘書長提供意見。」

10.  議會共有28個議席，21席由教師及教育團體選舉產生、3席家長代表由家庭與學校合作事宜委員會提名、4席由教育局常任秘書長提名，當中3位為業外人士，一名為教育局代表（由首席教育主任（專業發展及培訓）出任）。教育局代表以成員身份參與議會會議，與其他成員一樣，只有一票投票權。

11.  議會下設有一個執行委員會和三個專責委員會：(1) 研案委員會、(2) 守則委員會及(3) 促進專業委員會。

12.  教育局為議會提供秘書處服務，但只提供行政支援，不參與議會的討論和決定，以保持其中立角色。

13.  議會雖屬教育局的諮詢機構，但它的設立原意及運作模式均以教育專業人士主導，政府原則上不參與議會的實際工作，而在上述的執行委員會及三個專責委員會均沒有教育局代表。根據王的解釋，議會按其自行訂定的模式和規程運作。

處理投訴機制

14.  根據香港法例第279條《教育條例》第44至47條,教育局負責教師的註冊。

15.  在相關時間的機制下，就涉及教師干犯罪行的投訴個案，教育局會在所有法律程序完結後審視有關教師的註冊。就不涉及教師干犯罪行的個案，投訴人可（1）向教育局或（2）議會投訴：

(a) 若投訴人向教育局投訴，教育局會要求學校進行調查，並向教育局提交報告，教育局審視相關報告及其他相關資料及因素後採取適當的跟進行動；

(b) 若投訴人向議會投訴：

(i) 議會會按其《個案處理程序》（「《程序》」）處理；

(ii) 《程序》由議會自行訂定，早於1994年由第一屆議會草擬和訂立，並在2001年及2014年由當時的議會修訂，教育局並無參與。研究及優化《程序》及相關內部指引是研案委員會的主要職務；

(iii) 在收到投訴後，議會秘書處會根據《程序》第5.2段所列的準則判斷是否受理或收集資料，並將建議呈交立案小組跟進；

(iv) 立案小組由三位議會成員組成，按《程序》第5.2段的準則決定是否受理投訴；

(v) 根據《程序》第6.3.1 至 6.3.4段：

「6.3 立案小組如決定受理投訴，

6.3.1 應進行深入了解，質詢案情；

6.3.2 可接受秘書處的建議或要求索取進一步資料；

6.3.3 應按照調查報告，判斷表面證供是否成立，以決定是否立案；

6.3.4 如決定不立案，應盡快通知涉案雙方，其報告包括調查結果及不立案的理由，如有需要，可將個案向議會推薦為研究個案。」

(vi) 如立案小組決定不立案，投訴人可提出覆檢。根據《程序》第7.2段，覆檢由原立案小組三位成員處理，如立案小組不接納覆檢申請，個案會結束。（《程序》第7.3.3段）；

(vii) 若立案小組決定立案，同時可決定是否啟動支援調解機制或將個案交給聆訊小組；

(viii) 聆訊小組由議會另外三名成員組成，負責聆訊；

(ix) 聆訊後，聆訊小組須根據《程序》第9段向教育局及涉案雙方提供結案報告及懲處建議；

(x) 根據《程序》第13.1及15.1段：

「13. 保密原則

13.1 投訴個案所有內容一經議會接手處理即須保密。所有議會成員及有關人士均須嚴格遵守保密原則。惟結案後，議會可就個案內的專業失德行為定期向外簡報或在本議會的《通訊》內刊登，但應避免提及人名、校名。若議會有充份理由須向外公布各項細節，仍須透過教育局常任秘書長取得法律意見，始作發表。

15． 附註

15.1 由於議會只是教育局常任秘書長的一個諮詢機構，並無法定的地位，議會處理個案時都是建基於當事人的自願和合作，提供有關的資料，以助研究。」

事實背景

16.  在相關時間時，申請人為一名註冊教師，於五旬節中學任教。

17.  於2017年尾至2018年中，申請人曾與五旬節中學包括羅錦城校長（「羅校長」）及袁美榕副校長（「袁副校長」）就某些教學事項進行溝通[2]，並持不同意見及見解。

18.  於2020年8月7日，申請人以表格1方式向議會投訴羅校長、袁副校長及另一位五旬節中學的管理層教師（「另教師」），稱羅校長、袁副校長及另教師違反《香港教育專業守則》（「《專業守則》」）第二章中的不同的守則。

19.  於2020年8月18日，議會秘書致函申請人，確認收到他的投訴表格，並向他確認及申明一些事項。特別，議會：

(a) 隨函夾附予申請人《專業守則》及《程序》；

(b) 申明根據《程序》第15段，議會在收到投訴人和答辯人自願提交的資料後，會把雙方提交的資料交給負責處理該個案的議會成員，以考慮個案是否立案；

(c) 向申請人指出《程序》第13.1段所定明的保密原則。

20.  於2021年1月25日，議會秘書通知申請人立案小組決定就申請人對另教師的投訴立案。

21.  同日，就申請人對羅校長及袁副校長的投訴，議會秘書另函通知申請人：「立案小組經詳細審閱投訴人和答辯人提交的資料和證據後，決定不立案」，並隨函夾附相關的立案報告。

22.  在相關的立案報告[3]中，立案小組提供不立案的原因為：

「立案小組經詳細審閱投訴人和答辯人提供的資料後，認為沒有足夠表面證據支持投訴人的投訴，因此立案小組一致決定不立案。」

23.  於2021年2月8日，申請人就不立案的決定提出覆檢。在表格2中：

(a) 就「本人提供新證據」的選項中，申請人沒提供新證據；

(b) 就「其他原因」的選項中，申請人稱：

「第一、第二答辯人常用欺騙性之失實陳述來作出誤導，故立案小組應先向申請人覆核第一、第二答辯人之資料真確性後，才作出是否立案的決定。」

24.  於2021年3月24日，議會主席致函申請人，通知他立案小組已駁回申請人的覆檢申請，及議會會結束該投訴的立案覆檢程序。在隨函附上的立案覆檢報告中，立案小組提供駁回覆檢申請的理據為：

「立案小組審閱[該投訴]的相關文件，認為沒有新證據足以指控答辯人涉嫌違反投訴人指稱的[專業守則]的條文，因此維持原有議決，並一致駁回[該投訴]的立案覆檢申請。」[4]

25.  原先在2021年3月24日簽發的立案覆檢報告錯把收到覆檢申請的日期寫為2020年8月7日，立案小組其後於2021年6月23日簽發更新版，更正錯誤。

26.  於2021年5月3日，申請人致函教育局，副本呈送議會，投訴其就羅校長及袁副校長的投訴受到議會「嚴重及明顯的不合宜對待」，包括立案報告沒提供調查結果及不立案原因；立案覆檢報告馬虎，弄錯收到覆檢申請的日期；雖然申請人基於「其他原因」要求覆檢，立案小組卻以申請人沒提供新證據而駁回覆檢申請，自相矛盾；議會沒將羅校長及袁副校長提供的資料複印給申請人，且沒向他覆核其資料的真確性便否決覆檢。申請人要求教育局（1）介入投訴個案，糾正上述錯誤；（2）以容許法庭披露之形式，將羅校長及袁副校長提供的資料複印給他；（3）為羅校長及袁副校長的個案作出聆訊。

27.  於2021年6月23日，議會秘書處獲授權代表教育局及議會就投訴一併回覆（即23.6.21電郵）：

(a) 議會已備妥更新版覆檢報告，更正錯誤日子；

(b) 根據《程序》第13.1段的保密原則，議會不會將羅校長及袁副校長向議會提供的資料複印給申請人；

(c) 根據《程序》，就申請人對羅校長及袁副校長的投訴，議會已結束處理。

28.  23.6.21電郵的聯絡人為梁亦豪。梁亦豪為教育局僱員，調派往議會秘書處任職，負責日常文書工作。

29.  申請人不滿回覆，於2021年7月6日再次致函教育局，要求教育局局長回覆並確認跟進投訴。

30.  於2021年7月26日，梁亦豪獲授權代教育局局長回覆（即26.7.21電郵）。教育局重申基於《程序》第13.1段的保密原則，不會將羅校長及袁副校長向議會提供的資料複印給申請人，而根據《程序》，個案結束。

31.  於2021年8月9日，申請人再去信教育局，要求教育局局長確認26.7.21電郵是否最終回覆，並基於23.6.21電郵及26.7.21電郵均由梁亦豪簽發，要求解釋教育局及議會之間的法定地位及權責。

32.  於2021年8月30日，梁亦豪再次獲授權回覆（即30.8.21電郵），內容大致與26.7.21電郵相同。

有否行政決定

33.  陳玉清署理助理民事法律專員（「陳署理助理專員」）援引黃愷灜對香港特別行政區教育局[5]，稱該3電郵只是教育局回覆申請人時所發的電郵，不涉任何行政決定。

34.  黃愷瀛案與本案不同。高浩文法官在判詞第16段中指出，在該案中所涉的決定不是由教育局作出，教育局在相關的電郵中只是解釋不同的事項，本身不是政策者。

35.  在本案中，如上文解釋，申請人在2021年5月3日的投訴函中有向教育局提出數點要求，而教育局在該3電郵中的明顯信息是拒絕申請人的要求，當中涉及行政決定。

36.  本席不接納陳署理助理專員這方面的陳詞。

爭論點

37.  就本申請，申請人存檔了他的書面陳詞大綱及回覆陳詞大綱。

38.  在回覆陳詞大綱中，申請人說他在書面陳詞大綱中就申請的重點梳理為五個爭論點，而他在回覆陳詞大綱中亦針對該五個爭論點逐一回覆。

39.  本席現逐一考慮該五個爭論點。

爭論點一：申請人稱教育局的監察責任

爭論點二：申請人稱教育局有保護教師責任

40.  爭論點一與二可同時考慮。

41.  申請人稱議會在教育局的管轄範圍內，擁有合法、絕對凌駕議會的議事論斷權，即使教育局「授權/外判」給議會「梳理」申請人的投訴，教育局仍有不可推卸的當然性監察責任。申請人要求教育局針對這監察責任，介入他對羅校長及袁副校長的投訴並作出糾正。申請人稱教育局介入及糾正是符合監察目的相稱性。

42.  申請人亦稱教育局有責任保護他及全港教師的投訴權益。

43.  議會是一個教育局常任秘書長的諮詢機稱，有數樣不同的職權，處理教育工作者之間的糾紛或投訴只是其中之一。本申請的重點，不是抽空地考慮教育局對議會整體上或在其他任何特別範疇有否監察責任，或有否保護全港教師的責任，而是就着非犯罪類別的投訴個案，教育局對議會有否如申請人稱的監察責任。

44.  申請人並無援引任何判例支持他就教育局對議會有監察責任（無論是整體上或就非犯罪類別的投訴）。

45.  本席已在上文解釋議會的成立歷史。議會的設立原意和運作方式，均以教育專業人士主導，而非讓教育局積極參與其諮詢機構的工作。此設立原意，亦體現於教育局的極有限參與：就議會秘書處教育局只提供行政支援，不參與議會的討論和決定；28個議席中教育局只佔一席，在執行委員會及三個專員委員會均無代表；議會自主草擬訂立《程序》，教育局並無參與，而按《程序》，就非犯罪類別的投訴，在接收結案報告及懲處建議前教育局並無角色或參與，《程序》亦無容讓教育局參與。

46.  就教育局於議會的權力及角色，本席有留意及考慮該3電郵均由梁亦豪簽發。本席接納王的證供[6]，因申請人2021年5月3日的信函針對《程序》的應用，王認為由梁亦豪以秘書處身份一併回應較恰當，而及後的26.7.21電郵及30.8.21電郵，因申請人表明要教育局局長回應，故梁亦豪以教育局僱員身份代教育局局長回應。本席同意這做法並無不妥，不代表教育局已介入投訴，亦非與教育局的角色有矛盾。

47.  基於以上考量，本席不接納申請人基於教育局有他稱監察或保護責任，以致教育局的決定「極度不合理」的陳詞與論點。

爭論點三：保密範圍

48.  申請人稱教育局及議會依仗《程序》第13段所載的保密原則拒絕披露羅校長及袁副校長向議會提供的資料，卻不當詮釋及運用保密原則。他稱保密一般是避免重要資料向公眾洩露，但他是受害者；再者，他要求的是以「容許法庭披露形式」作出，根據雅佳控股有限公司對安永（一家香港公司）FACV28/2008（2009年2月24日），是清晰明確的。申請人續稱教育局的處理方法損害了他的知情權和投訴權。

49.  同樣地，在考慮爭論點三時，不應抽離事實，須基於事理基礎分析。

50.  議會是一個非法定諮詢組織。有別於法庭、法定審裁處或法定專業團體的紀律處分機制[7]，議會沒有一套法定的法定研訊程序。

51.  議會自主訂定《程序》，教育局沒參與，這符合議會以教育專業人士主導的設立原意。

52.  綜觀議會自主訂定的《程序》，投訴個案不是以對訟或對辯式進行。議會無法定調查權，個案處理建基於當事人自願合作，過程並不如法庭程序般正式，可作調解，以閉門形式進行，並奉行保密原則。

53.  考慮到議會的成立目的與背景，本席認為它訂定的《程序》並非不合理。

54.  申請人批評議會基於保密原則不允披露羅校長及袁副校長的資料，而教育局附和。

55.  但如陳署理助理專員在陳詞中援引Public Disclosure Commission v Kendal GL Isaacs [1988] 1 WLR 1043及John Ho Hung Chiu and Anor v The University of Hong Kong [1996] 2 HKLR 426解釋，取決於研訊的性質，及其他因素如研訊會否對投訴人有不利影響，研訊單位不是必須向投訴人披露被投訴人的回應。引用上訴處在John Ho[8]一案的觀察，投訴人是否充其量只是一個證人，還是會因研訊結果蒙受不利影響，兩者存在分別。

56.  在處理申請人對羅校長及袁副校長的投訴時，申請人是投訴方，不是被投訴方，他不是基於投訴要求議會對他作出任何濟助，《程序》訂明保密原則，而在確認收到申請人的投訴時，議會亦有向申請人指出保密原則。

57.  本席有留意申請人多次提出他在要求覆檢時指稱「羅校長及袁副校長常用欺騙性失實陳述來作出誤導」。該等基於申請人稱羅校長及袁副校長慣常行為的指責，本席認為不單對羅校長及袁副校長極不公平，亦不構成任何證據證明羅校長及袁副校長就該投訴向議會提供的資料實在有申請人稱的欺騙失實陳述。

58.  申請人稱他只要求以法庭披露形式披露。但若申請人根本無權要求披露，或議會可合理地拒絕披露，就文件在披露後的用途作出限制，並不會令申請人變得有權要求披露，或令議會的拒絕變成不合理。

59.  本席同意陳署理助理專員的陳詞，申請人誤解黃愷瀛一案，在判詞第46段中，高浩文法官只是引述該案申請人的陳詞，並不屬法官的意見。

60.  基於以上考慮，本席認為議會基於保密原則，在拒絕立案階段拒絕披露羅校長及袁副校長提供的資料，而教育局在該3電郵中重申相關立場，法律上並無錯誤，符合相稱性，亦非不合理。

爭論點四：提供不立案理由

61.  申請人稱議會無合理地提供不立案的理由，而教育局卻以駕馭權去採納、附和與強化議會的處理方法。

62.  在公法範疇，就機構所提供的理由是否足夠，上訴庭在Capital Rich Development Ltd v Town Planning Board [2007] 2 HKLRD 155第98段有以下解說：

「98. What is sufficient will depend on the legal framework within which the body takes the decision and upon the case at hand. Sometimes a brief statement of reasons will suffice, because in context no more needs to be said. Sometimes, although the words employed in the reasons articulated might have been more clearly stated, a common sense approach in context of the reasons, or of the particular history, as a whole will readily reveal what was obviously intended and the courts should be loathe to permit scrutiny of reasons as if they constituted a statutory instrument. Reasoning must be examined with reality and contextual common sense. That said, where a real issue arises as to whether an allegedly material issue was or was not taken into account, or what was at the end of the day made of that issue by the decision-maker, the courts are entitled to expect the answer to be sufficiently clear from the evidence before it without having to resort to guesswork…」

63.  本席已在上文列出立案小組在立案報告及覆檢報告中提供的理由。考慮到整體情況，包括議會的成立原意、架構、《程序》、保密原則與及所提供原因的性質，本席認為立案小組提供的理由已足夠。

64.  特別，立案小組所提供的原因是否定性質，是「沒有足夠表面證據支持投訴人的投訴」，意思已清晰，如上訴庭解釋“sometimes a brief statement of reasons will suffice, because in context no more needs to be said”。

65.  本席同意陳署理助理專員的陳詞，申請人引用Ng Shek Wai and Hong Kong Institute of Certified Public Accountants [2021] HKCFI 46 並不完整。判詞第100段全文如下，不單不支持申請人的論點，相反地是突顯申請人論點的謬誤：

「100. Mr Ng is not Mr Lin's client. If the HKICPA is obligated to provide reasons or explanations that would include confidential information of an auditor’s client, this would mean that any third party or outsider can obtain access to that client’s confidential information “through the back door” by filing a complaint with the HKICPA. Such disclosure would have an adverse impact on clients’ willingness to provide confidential information to their auditors, as the clients would know that their confidential information is accessible to third parties if such third parties file a complaint with the HKICPA, even if they don’t even have a prima facie case.」

66.  本席補充兩點：

(a) 申請人批評立案小組，雖然他以「其它原因」要求覆檢，卻基於他沒提交新證據駁回覆檢。本席認為，雖然申請人在相關表格上揀選「其他原因」，他實質上是提出本席已在上面第57段列出的新指控，但卻沒提供證據支持。立案小組的回應是合理的；

(b) 申請人批評立案小組處事馬虎，攪錯收到申請人投訴的日子。立案小組已就錯誤作修改，對其決定無任何實質影響，亦不意味個案並未根據《程序》結束。

爭論點五：教育局不作為

67.  申請人批准教育局錯誤地不作為。

68.  基於上文討論及分析，議會已根據《程序》處理申請人的投訴，教育局並無理由或任何依據如申請人稱須介入。本席不接納申請人的陳詞。

結論

69.  在未有王誓章的詳細解說前，本席認為申請人的申請基於Chan Po Fun案 [Po Fun Chan v Winnie Cheung (2007) 10 HKCFAR 676] 中終審法院定下的基準是具「可爭辯性」。但考慮王誓章，所有陳詞及相關法律後，並經上列分析，本席認為申請人要求司法覆核的理據並不成立。教育局在法律上並無錯誤，亦非根據Wednesbury案的尺度不合理。

70.  本席批准申請人進行司法覆核許可的申請，但拒絕其司法覆核申請，亦拒絕頒發任何他要求的命令。

訟費

71.  在考慮Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council (No. 2) (2014) 17 HKCFAR 841一案後，亦基於本席批准申請人的許可申請，本席認為合理的命令是不作任何訟費命令，並作出同樣的暫准訟費命令。任何一方若要求更改此暫准訟費命令須於本裁決14天內入信申請，而在收悉要求後，本席會另作書面指示。