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HCAL99/2003
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
憲法及行政訴訟2003年第99號
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有關
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主審法官：高等法院原訟法庭法官朱芬齡
聆訊日期：2004年10月11日
判決日期：2004年10月26日
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判案書
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1. 申請人提出本案，就下列決定尋求司法覆核：
(1) 食物環境衛生署署長(“署長”)2003年3月27日終止申請人租約的決定；及
(2) 市政服務上訴委員會(“上訴委員會”)2003年6月26日的決定，駁回申請人要求擱置署長上述決定的申請。
案件背景
2. 1997年11月7日申請人與前臨時市政局簽訂租約，租用九龍黃大仙大成街街市第W102號檔位，租期由1997年11月1日至2000年10月31日止。其後雙方同意以相同條款把租約延長至2003年12月31日。
3. 申請人租約第9條規定，申請人不得自行或容許別人在檔位售賣、提供或擺賣下列貨品：
(甲) 根據香港法例第132章食物業(市政局)附例發給檔位承租人的許可証內並無登載的貨品；或
(乙) 未經局方以書面批准出售，及非供零沽出售的貨品。
4. 租約第17條規定，申請人或其代理人如有違反租約或香港法例第132章《公眾衛生及文康市政條例》的任何規定，局方得以書面通知申請人將租約終止。
5. 按租約第9條，前臨時市政局在1997年11月7日發予申請人許可證(“許可證”) ，列明申請人可於W102檔位出售的貨品為豆腐及芽菜。
6. 申請人現年78歲，不爭的事實是她把檔位交予一名丘玉團女士打理。
7. 在2000年至2001年期間，食物環境衛生署(“食環署”)基於該檔位出售未經批准的貨品，向申請人發出三封警告信，日期分別是2000年5月30日、7月17日和2001年4月20日。所涉違規出售的貨品分別有豆腐花和麵餅，以及豆槳、山根、支竹和麵餅。
8. 2001年8月7日，署長向申請人發出通知書，通知擬根據署方的政策，終止申請人的租約，申請人可在發信日期起計7天內，向署方作出申述。
9. 2002年2月1日，食環署與大成街街市收到類同上述擬終止租約通知書的承租人開會，當日申請人及丘女士均沒有出席，也沒有委派代表出席。會上，各出席的檔主或助手向署方表達了希望在其檔位出售的貨品類別。署方代表表示豆腐芽菜檔租戶如欲轉售素食品或齋類食品，可提出申請；至於轉售其他類別食品，由於為免與其他檔位引起不公平競爭，則不能接納。此外如租戶欲轉售非食物類乾貨，可重新競投此類檔位。
10. 2002年9月16日，署長向申請人發信，表示給予申請人最後機會，申請人須在9月30日前停售違約貨品，否則會即時終止租約。
11. 之後申請人個別或聯同其他檔位租戶數次向署方陳情，要求放寬出售貨品類別的限制和重新考慮終止租約之事宜。
12. 2002年10月25日，署方再次去信申請人，指出申請人沒有停止出售違約貨品，並通知申請人擬終止其租約，申請人可在7天內作出申述。申請人在11月2日向署方作出書面陳述。
13. 2003年3月27日，署長向申請人發出終止租約的通知信，表示按租約第16條終止租約。2003年4月17日申請人向上訴委員會提出上訴，要求撤銷終止租約的決定。經聆訊後，上訴委員會在2003年6月26日駁回申請。
14. 2003年9月24日申請人提出司法覆核的許可申請。2003年9月26日，法庭批予許可。2003年10月10日，申請人存檔本案的動議通知書。本案本排期2004年5月7日進行聆訊，後因申請人提出法律援助申請，須另訂聆訊日期，最終乃延至10月11日進行聆訊。
申請人要求的濟助
15. 申請人要求法庭頒予「義務令」和「移審令」。前者要求命令署長重新考慮行使酌情權，擱置終止租約直至2003年12月31日租約屆滿。後者要求把終止租約的決定移交法院處理，並要求法院撤銷上訴委員會駁回上訴之裁決。
16. 雖然申請人的租約早於去年12月31日屆滿，但申請人認為本申請的判決對她申請續約一事至為關鍵，因此需要繼續進行訴訟程序。署長亦透過郭大律師告之本庭，申請人的檔位在約滿後仍繼續經營，但沒有繳付租金，署方有鑑於本訴訟仍在進行中，沒有採取行動收回檔位。
申請司法覆核的理據
17. 申請人在本案中所持的論點可歸納如下：
(1) 署長在行使酌情權決定終止租約時，沒有充份考慮：
(a) 申請人許可證規定可出售貨品的限制過於狹窄；有關規定是在1997年訂出，距今5年多，已屬過時。此外，同一街市內有10多檔位售買芽菜、豆腐，造成經營困難。
(b) 署方在明知上述情況下與租戶在2002年2月1日開會，商討更改或增加出售貨品類別，由此引起申請人有合理期望，認為署方會檢討對出售貨品類別的限制，不會終止租約。
(2) 上訴委員會駁回上訴申請時，錯誤考慮下列各點：
(a) 在考慮申請人檔位收入不錯，可有10,000元收入時，沒有考慮檔位的經營成本。
(b) 在沒有證據的情況下，認定申請人會繼續違約出售未經許可的貨品，從而不接受申請人會改正的申述。
(c) 在沒有證據支持下，裁定申請人與丘女士並非僱傭關係。
(3) 在案中沒有資料證明署方曾在發出警告信前給予申請人口頭警告，因而偏離了署方在這方面的一貫政策。
適用法例
18. 《公眾衛生及市政條例》第79A條指明，各公眾街市均歸食環署管理和管轄。
19. 《公眾衛生及市政條例》第6條同時訂明，署長可按他決定的條款及條件，將任何攤檔以他釐定的租金出租予任何人。
20. 有見及此，署長在行使法例賦予的管理權和出租攤檔時，有權制定管理街市和執行租約的政策。規定攤檔可出售貨品類別，以及制定處理違約和終止租約程序，屬於署長決策權力範圍內。
「違約信」制度
21. 就執行租約條款和處理違約事宜，署方訂有「違約信」制度，有關情況可簡述如下：
(1) 如發現違約事項，署方人員會儘快在14天內發出警告信，要求租戶在指定期限內予以糾正。如租戶依期辦妥，有關警告將告一段落。倘租戶沒有在限期內糾正不當之事，則會視為違約，而之前發出的警告信，即被列為「違約信」
(2) 如租戶在12個月內因違反租約而累積「違約信」3封，署方會終止其租約。
(3) 在終止租約前，署方會去信有關租戶，給予7天時間就終止租約事作出申述。署方在決定是否終止租約時會一併考慮租戶的申述。
22. 上述的政策和執行程序載於食環署的內部執行程序指引(Operational Manual for Markets)。按該指引，所有新租戶在簽訂租約時，署方會向他們發信詳述「違約信」制度的內容。署方在2000年5月30日和7月17日發給申請人的信亦有述及「違約信」政策的內容。申請人亦不爭議她是知悉「違約信」制度和有關的執行政策。
決定終止租約的理由
23. 署長決定申請人租約的理由可歸納如下：
(1) 署長是基於租約第9條和第16條的規定和署方處理違約的政策，決定終止租約；
(2) 申請人對於署方當時有關終止租約的政策應是知悉；
(3) 售賣非租約指定的貨品會令街市出現不公平競爭，影響其他只售賣同類指定貨品檔位的生意；
(4) 申請人檔位面積只有4.18平方米，兼售其他貨品會造成阻塞；及
(5) 兼售即食豆製食物與申請人獲准售賣貨品不相容，因可能會引致食物交叉污染，危害公眾衛生。
判決理由
(1) 可出售貨品類別的限制
24. 申請人沒有爭議她的檔口確有出售非租約指明和未經許可的貨品。對於答辯人指其違約的情況持續至今，申請人亦沒有提出異議。申請人也接受署長按租約是有權終止其租約。申請人主要是認為署長行使這方面的權力時，未有考慮許可證所載貨品類別過於狹窄，有關限制亦已過時。
25. 在未具體處理申請人這方面的論點前，本席必須指出，公眾街市的管理和規劃屬署長職權範圍內的事宜。如其他公眾街市，大成街街市是按出售貨品類別劃分成不同區域，每個攤檔只可出售租約指明或署方批准的貨品。署方在規劃街市、編定攤檔和決定可售賣貨品類別時，須照顧和平衡多方面的利益和需要，當中包括租戶的經營環境，以及鄰近坊眾和街市顧客的需要。署方有責任確保租戶之間沒有不公平的競爭。署方同時亦要確保街市出售的貨物是合乎公眾衞生的需求。因此，署方就街市的規劃和管理，攤檔的編排和可出售貨品類別的規限所作的行政決策，法院作為司法機構，在一般情況下，不應亦不會輕易干預。法院只有在滿意有關的政策是違法或構成公法下極度不合常理(Wednesbury unreasonable)的情況下，才會考慮批予濟助。
26. 至於申請人指其許可證中指明可出售貨品類別過於狹窄和規定已過時一點，本席認為，雖然許可證是在1997年11月發出，但不表示有關貨品類別的限制必然過時。在規範可出售貨品類別時，公眾衞生是一項重要考慮。如郭大律師陳詞所述，確保出售貨品是相容和不會出現交叉污染的政策考慮，是沒有時間性的，不存在過時的情況。
27. 申請人指規限過時，主要是基於大成街市內有十多檔位出售同類型的貨品，造成競爭，申請人因而認為無利可圖，經營困難。然而，申請人在2000年11月以同樣條款續租時，理應知道這個情況。事實上在此之前，申請人亦已接到署方發出的第一和第二封警告信，清楚知悉她不可以出售其擬售賣的其他貨品。申請人在明知許可證的限制的情況下，願意以相同條款繼續租用檔位，這是她的商業決定。然而，申請人卻又同時漠視租約的規定，出售非許可證載明的貨品。署方就可出售貨品類別所作的限制是否過時一點，根本不是一個相關的因素，與申請人的違約行為沒有關連。
28. 再者，申請人是可以申請轉售其他食物或增加出售貨品類別。署方在2002年2月1日的會議中亦已表明會考慮轉售或增售齋類或素食類食品的申請。然而申請人未有作出申請，卻繼續出售署方明確表示不可以售賣的貨品。
29. 有鑑於上述分析，申請人指可出售貨品類別限制過於狹窄和過時，以及署長未有考慮這方面的情況的論據，不能成立。
(2) 合理期望
30. 申請人指署方2002年2月1日與跟申請人情況相若的租戶召開會議，商討轉售或增售其他貨品的可能性，構成合理期望，令她相信署方不會因出售違約貨品終止其租約。本席認為此點亦不能成立，原因有三。
31. 首先，申請人和丘女士都沒有出席該次會議，即使署方代表人員曾在會議上作出任何陳述或承諾，申請人不可能因此而產生任何期望，論合理期望。
32. 其次，署方代表高先生在會議明確表示：
(1) 除卻素食品或齋類食品外，署方不能接納豆腐芽菜檔出售其他類別的食品；
(2) 如租戶要轉營非食物類乾貨，須再競投此類檔位的租權；和
(3) 各租戶必須自律，遵守規例，否則租約會被終止和檔位會遭收回。
署方在2002年2月1日的會議中並沒有作出任何承諾，不可能令任何與會者產生合理期望，認為署方會檢討或修訂對可出售貨品類別的限制，或甚不會因為租戶違約出售未經許可的貨品而終止租約。
33. 其三，即使署方召開會議和會上的言行可構成承諾，導致申請人產生某些期望，署長在其後向申請人發出的信件，已清楚顯示署方會嚴格執行租約和政策的規定，不允許租戶出售未經許可的貨品，和會因租戶違約終止租約。申請人有份聯署的信件清楚顯示申請人瞭解和知悉署方的立場。即使申請人曾一度存有某些期望，申請人其後的行為顯示申請人應知道這些期望是不能成立的。
(3) 上訴委員會的決定
34. 申請人在向上訴委員會上訴時，所持的理由分別是：
(a) 由於經濟不景和街市內競爭激烈，她為了營生只好轉賣其他豆類製品；以及
(b) 她已停止出售未經批准的貨品，並保證不會再違反租約。
35. 在上訴委員會要求下，代表申請人的律師作出補充，表示在單售芽菜豆腐期間，檔位每月有10,000元生意，其中5,000元歸申請人所得，而在違約出售其他貨品時，每月生意是16,000元，申請人收取8,000元；而若祇售賣芽菜、豆腐和豆類食品(如齋類)，則或有12,000元生意，可交6,000元予申請人。代表律師表示在此情況下，申請人是有把握承諾日後不再違約。
36. 基於律師在丘女士指示下所作的上述陳詞，上訴委員會對申請人與丘女士之間的真實關係表示存疑，原因是丘女士須把總收入的一半交付申請人。上訴委員會也認為，在現時社會經濟下，每月10,000 元的生意尚屬不錯的了，出售芽菜豆腐也並非無利可圖。
37. 申請人指上訴委員會在沒有證據下，推論申請人與丘女士並非僱主僱員關係是不當。本席不同意此說。按丘女士透過律師提供的資料，顯示丘女士是把營業額的一半交付申請人，這個做法與一般僱員每月支取指定薪金的安排是明顯不同。上訴委員會從而質疑丘女士是否申請人的僱員並無不當或不合理之處。再者，上訴委員會亦不是基於這方面的質疑而駁回申請人的上訴。
38. 申請人也指上訴委員會沒有考慮，每月10,000元的生意收入，是申請人或丘女士的估計，而且未有計算成本開支在內。然而從上訴委員會的判決書看來，這並不是一項估計，而是按丘女士稱，檔位在只售芽菜、豆腐時的生意額。代表律師提供這些生意額的資料，旨在說服上訴委員會，檔位的生意並非完全不可為，因此申請人有把握不會再違約。正因為這樣，律師沒有提供成本開支的資料，上訴委員會當然也不會述及成本的問題。
39. 至於上訴委員會裁定申請人仍然繼續違約一點，申請人的律師在委員會聆訊時，對於署方律師指申請人繼續違約，並沒有提出反駁。申請人在本案的誓章中也沒有加以否認。上訴委員會認為申請人向其律師提供不實的指示，隱瞞她繼續違約的事實，欺騙上訴委員會，本席認為上訴委員會的觀點沒有不當之處。上訴委員會由此對申請人不再違約經營的承諾，抱有疑問，亦屬合理。
40. 綜合上述各點，申請人就上訴委員會的裁決所提出的論據，不能成立。
(4) 口頭警告
41. 覃大律師在陳詞時指本案資料不顯示署方曾按食環署的內容執行程序指引(Operational Manual for Markets)，在發出警告信前給予申請人口頭警告。大律師也指出口頭警告相比警告信，效果會較為直接和良好。這點論據並非申請人的許可通知書內的申請理由之一。申請人在誓章內也沒有說明署方在發警告信前沒有給予口頭警告。因此本案並沒有證據支持這項論據。
42. 即使署方真的沒有發出口頭警告，從本案的事實看來，申請人是清楚知道檔位違約經營一事，而且亦有極充裕的時間和機會去糾正，只是申請人及丘女士執意要繼續違約經營，最終導致租約遭終止。在此情況下，有否給予口頭警告實無關宏旨。
總結
43. 基於上述各項原因，申請人不具理由提出司法覆核申請；本席因此撤銷申請。按一貫訴訟常規，敗訴一方須付訴訟另一方之訟費。本席認為本案沒有特殊因素，需偏離此訴訟常規。本席因此頒下暫准令，申請人須付答辯人本案之訟費，如雙方不能就金額達成協議，可交法庭評定。
申請人：由劉大潛律師行轉聘覃有方大律師代表。
答辯人：由律政署轉聘郭瑞熙大律師代表。
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