陳厚裕 訴 香港中醫藥管理委員會

HCAL9/2003

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

憲法及行政訴訟2003年第9號

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判 案 書

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1. 申請人要求法庭批予許可以進行司法覆核程序，藉以推翻答辯人，香港中醫藥管理委員會("委員會")中醫組，就其申請成為註冊中醫所作的決定。本席經聆訊後拒絕批予許可。現將口述之理由記述於後。

案件背景

2. 申請人在2000年9月25日向委員會申請被列入按《中醫藥條例》("《條例》")第90條所備存的中醫名單中，成為表列中醫。2001年12月19日，委員會屬下之中醫組通知申請人他已成為表列中醫。2002年9月5日，中醫組以書面通知申請人，他須在執業資格試中取得合格才能申請成為註冊中醫。申請人在2002年10月1日去信中醫組，要求重新考慮對他的決定，豁免考取執業資格試。中醫組在2002年11月23日覆信，拒絕重新考慮所作之決定。信中除說明中醫組作出決定的理由，同時指出《條例》沒有賦予委員會權力，可受理就申請結果提出的上訴或覆核。2003年1月28日，申請人提出批予許可以進行司法覆核的申請。基於申請人在表格86A和誓章均未有就其申請的相關背景資料作出具體說明，本席因而指示許可申請以訴訟各方到庭的程序進行聆訊。

《中醫藥條例》

3. 《條例》在1997年7月1日訂立，旨在規管香港的中醫及中藥業。《條例》設立了委員會﹑中醫組﹑中藥組和其他小組，以執行和處理《條例》的條文和衍生的事宜。本案之答辯人亦是按《條例》第II部在1997年9月成立。轄下的中醫組是負責中醫的註冊﹑執業和紀律操守等規管事宜。

4. 《條例》第VII部確立了中醫註冊制席。凡欲在香港作中醫執業或以中醫方式作醫者，須申請在該部下註冊成為中醫。按《條例》第2條的釋義，「作中醫執業」或「以中醫方式行醫」乃是指以下任何作為或活動，即應用在全科﹑針灸或骨傷方面的傳統中醫藥學為基礎，以：

(i) 診斷﹑治療﹑預防或紓緩任何疾病或任何疾病的症狀；

(ii) 開出中藥材或中成藥的處方；及

(iii) 調節人體機能狀態。

5. 按《條例》第61和67條，持有中醫組認可的中醫執業訓練本科學位或同等學歷者，在通過中醫組舉辦的執業資格試後可申請成為註冊中醫。對於那些在2000年1月3日及以前已連續在香港執業的中醫師，《條例》第IX部提供了過渡性安排。首先，凡在2000年1月3日及緊接該日之前已在香港執業的中醫師，可向中醫組申請加入按《條例》下第90條備存的中醫名單，成為表列中醫。獲列入表列中醫名單者，可在過渡期內繼續執業。其次，中醫組會對所有表列中醫進行替代資格審核，以決定他們可通過下列其中一種方式申請成為註冊中醫：

(1) 按《條例》第93條，豁免參加執業資格考試及註冊審核，

(2) 按《條例》第94條，豁免參加執業資格考試，但須通過註冊審核，或

(3) 按《條例》第95條，須通過執業資格考試。

6. 《條例》第93條規定，表列中醫如欲豁免參加執業資格考試，必須令中醫組信納他是在緊接2000年1月3日之前：

(1) 已在香港連續作中醫執業最少達15年；或

(2) 已在香港連續作中醫執業最少達10年，及已取得獲中醫組接納的在中醫執業方面的學歷資格。

7. 《條例》並沒有列明表列中醫須提供何種資料或證明，令中醫組信納其具有第93條所要求的執業年資或學歷資格。但委員會在2000年8月出版了「中醫註冊申請手冊」("手冊")，當中提供通過過渡安排註冊成為中醫等有關事宜的資料。手冊第二章第(七)和(八)節列明過渡性安排下的學歷評核準則，和申請人須提交的學歷證明文件。第(九)和(十)節則說明過渡性安排下的中醫執業經驗評核準則和申請人須提交的執業證明文件。

8. 就連續作中醫執業的定義，中醫組在第(九)節第44段界定為「一直以中醫方式行醫作為主要職業，而沒有被其他職業分隔」，而「分隔」是指「停止以中醫方式行醫而從事其他行業」。就執業經驗證明文件方面，第(十)節第46和47段如此說明：

「46. 申請人須就其在表列中醫申請表內所填報的每項中醫執業經驗或資料及每段執業時間提供客觀的證據及證明文件，並證明在該期間是以中醫方式行醫(請參閱第42段)。申請人提交的文件可包括：

(i)(a) 如以自僱形式執業，需提交顯示申請人姓名﹑執業日期及以中醫方式行醫和執業範圍的商業登記證副本或商業登記摘錄副本(可向稅務局查詢索取)；

(i)(b) 如以受僱形式執業，需提交由僱主或工作機構簽發的列明申請人工作時間﹑地點﹑工作形式的執業及年期證明副本(需提交僱主的商業登記證副本或工作機構的註冊證明副本)；

(ii) 報稅記錄(可向稅務局申請索取)；

(iii) 病人的病歷記錄；

(iv) 曾簽發的處方；

(v) 收入證明；

(vi) 其他證明。

47. 中醫組不會接納以個人名義擔保的執業證明或年期證明。」

申請人的情況和擬進行司法覆核的理由

9. 本案申請人在其日期為2000年8月18日的表列中醫申請表中，稱他是在緊接2000年1月3日以前已在香港連續作中醫執業最少達15年，並以此作為申請的基礎。倘申請人此聲稱獲中醫組信納，則申請人是可以獲豁免參加執業資格試，直接申請註冊成為中醫師。就其所稱的執業經驗 ，申請人提供詳情如下：

6-5-1978至22-5-1983	受僱於中潮中西藥行
7-9-1987至9-4-1989	自僱於聯豐蔘茸中西藥業公司
8-3-1989至8-3-2000	自僱於裕豐行

此外，申請人亦在申請表中聲稱他的中醫執業經驗曾間斷，即他在1983至1987年間經營四海水產海鮮。申請人同時遞交了與他作中醫執業經驗有關的三間商號的稅務局商業登記摘錄、商業登記申請書和商業登記證副本。這些文件描述三間商號的營業類別和性質為 "medicine" 、"蔘茸中西藥/ginseng & medicine"和"中藥/Chinese medicine"。

10. 在收到申請人的申請表後，中醫組曾兩度去函申請人，要求他遞交進一步文件，即自1993年至2001年的中醫商業登記證、1989至2000年的報稅/評稅記錄，2000年1月3日之前的病人病歷記錄和病人處方、僱主/僱用證明書、義務醫師/醫務顧問聘書和購買藥物等證明文件。因應中醫組的要求，申請人先後兩次提供6張裕豐行的皮膚藥科處方和8張裕豐行的處方連同病歷記錄。這些處方和病歷是在1997年至2000年間開發。申請人在2001年3月27日的回條中，同時宣稱除了已交的資料和文件外，他再沒有任何其他與他中醫執業經驗有關的文件或補充資料。其後在2002年7月17日，中醫組再去函申請人，指出如果他能進一步澄清申請表中所聲稱的執業和學歷情況，或提供證明，則有助決定他可循那種途徑申請註冊。中醫組特別要求申請人提交自開始執業至該信發出日期每年的處方、病人病歷記錄、購買藥物記錄、中醫公會會員證或顯示中醫為職業的報稅單等。2002年7月25日，申請人提交一張1993年2月21日裕豐行的處方。申請人在回條中表明除了已提交的文件外，他沒有保留其他以前的證明文件。此外，申請人也填報他在2001年報讀第四屆中醫進修文憑課程，並提交4張香港中文大學學費收據副本。

11. 基於這些資料和文件，中醫組在2002年9月5日書面通知申請人他須參加執業資格試。申請人在2002年10月1日去信中醫組，要求重新考慮他的情況。他同時提供了一些補充資料和一封潮汕中西藥行周銳先生發出的信件。信中稱申請人在1983年6月至1987年9月在該藥行駐診作中醫師。

12. 中醫組在其2002年11月23日的信件中指出，申請人沒有提供足夠的客觀資料和文件，證明他在緊接2000年1月3日前在香港連續作中醫執業不少於10年。中醫組在信中同時指出由於《條例》沒有賦予委員會就表列中醫申請這方面的上訴或覆核的權力，因此委員會不會重新覆核申請人的申請。

13. 申請人要求法庭對委員會的決定進行司法覆核，其所持的理由可歸納為兩點。首先，他認為中醫組認為他不具有足夠的執業經驗是錯誤的。其次，他認為中醫組或委員會不應不考慮周先生的證明信。

判決理由

14. 在處理申請的兩項申請理由前，本席得强調一點，即司法覆核程序乃是有別於上訴程序。在行使司法覆核管轄權時，法庭關注的是答辯人在作出決定過程中，是否有違法或程序失誤，以致所作的決定是不符法律規定或從公法而言是不合理的。

15. 就申請人的第一項申請理由，本席須考慮兩點，首先，中醫組在決定是否信納申請人所聲稱的執業經驗時，要求申請人提供客觀的證明文件，這點是否不當。其次，中醫組認定申請人沒有提供足夠的客觀證明文件和資料以證實他所聲稱的執業經驗 ，這點是否不當。

16. 明顯地，制訂《條例》的目的為完善中醫藥的規管，以保障市民大眾的健康。而《條例》下的中醫註冊和執業資格考試制度是為確保中醫的專業水平而設。然而因為歷史的因素，《條例》有需要為已在香港執業多年並具有相當的專業資格和經驗的中醫作出過渡性的安排。因此第IX部提供了一個以中醫執業經驗為替代資格的途徑，供表列中醫尋求註冊。第IX部賦予中醫組權力對表列中醫進行審核，在符合第93條規定的情況下可豁免表列中醫參加執業資格試，透過註冊審查或直接申請成為註冊中醫。為了確保循替代資格途徑申請註冊者確實達到應有的專業水平，以及貫徹《條例》規管中醫藥的目的，中醫組具有責任對表列中醫所報稱的執業經驗，進行客觀和審慎的審核。在上述前提下，本席認為中醫組要求表列中醫提供客觀的執業經驗證明文件是必須和正確的。

17. 就本案申請人的情況而言，他在申請過程中所提供的證明文件可分為三類。第一類是商業登記證明。這些證明文件中所顯示的營業性質是藥業，而藥業與行醫沒有必然關係的。第二類文件是病人病歷和處方，這些最早遠至1993年2月21日，距法例指定的日期，即2000年1月3日僅六年多，不能印證申請人所稱的不少於15年的執業經驗 。第三類文件是報讀中醫進修課程的學費收據。因申請人不是以具有執業學歷資格提出申請，這類文件並不相關。再者，這些收據也不顯示申請人已修畢課程和獲頒有關的文憑。

18. 基於上述分析，中醫組認為申請人不能提供足夠的客觀證明文件，以證明他在緊接2000年1月3日前有不少於15年的中醫執業經驗，這個結論沒有不合理或不當之處。

19. 至於申請人所持的第二項申請理由，本席在洪在炅訴香港中醫藥管理委員會中醫(註冊)組(高等法院憲法及行政訴訟2002年128號)一案中曾指出，《條例》中並沒有賦予委員會就表列中醫申請等事宜處理上訴或覆核的權力。同樣，就審核替代資格和決定表列中醫可按何種途徑進行註冊申請，《條例》亦沒有賦予委員會或中醫組覆核或處理上訴的權力。有鑑於委員會和中醫組均是在法例下設立的法定機構，它們只具有法例所授予的權力。因此，委員會和中醫組不接受申請人重新考慮的要求，在法理上是正確的。再者，中醫組在處理申請人的申請過程中，已先後三次給予申請人提供進一步或澄清資料和文件的機會，其間亦維時近兩年，從程序公義的角度衡量，也沒有欠公平之處。

20. 退一步而言，申請人在2002年10月1日所提供的資料，也與申請人在申請表中所報稱的情況有矛盾不符之處。周先生的證明信指申請人在1983年至1987年在潮汕中西藥行駐診作中醫師，然而申請人在申請表中明確指他的中醫執業經驗在1983至1987年曾間斷，因他經營水產海鮮。申請人在聆訊時解釋他是幫忙朋友經營水產海鮮，但只做了三個月便結業。但申請人沒有解釋何以他在申請表中報稱他的中醫執業經驗在1983至1987年曾間斷過。而且，即使接納周先生信中所述的情況，申請人所提供的證明文件也不足以證明他在1987年9月後至1993年2月期間是連續地以中醫執業。

總結

21. 基於上述各項理由，申請人擬提的司法覆核申請不具可供爭辯之支持理由。本席因此拒絕批予許可，以進行司法覆核。就訟費方面，有鑑於申請人是自訴人士，許可申請是應本席要求才以各方對庭程序進行，以及法庭在此之前未有就中醫組審核替代資格的決定作出判決，本席認為應酌情處理，不就訟費作出命令。