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STMP220/2020
[2020] HKMagC 4
香港特別行政區
沙田裁判法院
雜項案件2020年第220號
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裁決理由
1. 申訴人王文漢先生（下稱申訴人）於2020年5月26日，由其代表律師向沙田裁判法院作出申請，根據《裁判官條例》[1]第14條發出14張私人傳票，向立法會議員郭榮鏗先生（下稱被告人）提出私人檢控。
2. 於2020年6月22日，法庭向申訴人的代表律師作出指示，要求申訴人於14天內向法庭存檔全面的書面陳詞(full written submission)及所有支持申請的文件，並表示除非法庭認為是有需要舉行聆訊，否則法庭會稍後作出書面裁決。其後申訴人於2020年7月10日將一份申訴人「陳詞綱要」及支持的文件存檔法庭。
公開聆訊
3. 法庭先交代沒有舉行公開聆訊的理由。有關私人檢控的傳票申請，法庭是否必須要舉行公開聆訊一點，原訟法庭在過去曾多次作出討論及判決，在兩宗申訴人為同一人的案例HKSAR v Cheung Kin Chung[2]中，兩位法官均作出相同的判決，裁定在決定是否發出私人檢控的傳票申請，法庭並不一定要舉行公開聆訊。
4. 綜合上述兩宗案例的分析，提出私人檢控的傳票申請的申訴人，所享有的權利與刑事案件的被告人不一樣，因此法庭在決定是否發出傳票前不舉行公開聆訊，既沒有違反自然公義的原則；亦沒有侵犯《香港人權法案條例》[3]所保障，在法院前接受公正公開審問的權利。法庭唯一要做到的，就是要公平地處理申訴人的申請。
5. 法庭在作出決定前已給予申訴人充足的時間呈交支持申請的文件，亦給予申訴人代表律師指示存檔全面的書面陳詞，法庭認為基於現有的資料已可作出裁決，故此決定不用舉行聆訊。法庭認為在作出裁決前申訴人已有充足時間及機會，向法庭呈交資料及作出陳述，法庭認為如此做法對申訴人是公平的。
私人檢控的相關法律原則
6. 私人檢控的法律基礎源自《裁判官條例》第8(1)條:
“凡有人向裁判官…作出申訴或提出告發，而所申訴或告發的事項為裁判官有權循簡易程序將被告人定罪或頒令付款或作出其他命令者，…裁判官…，可發出傳票。”
7. 第8(1B)(b)條進一步規定:
“傳票可在裁判官…未有考慮有關申訴或告發的情況下發生，但如裁判官確有考慮有關申訴或告發，則他可基於好的因由而拒發傳票。”
8. 至於發出傳票的法律要求，高等法院原訟法庭在Tsui Koon Wah v Principal Magistrate of Kowloon City Magistrates’ Courts, HCAL 81/2006 確立了以下的原則:
“.....that a summons is the result of a judicial act, that the magistrate should entertain, inter alia, whether the allegation is of an offence known to the law and if so whether the essential ingredients of the offence are prima facie present.”[4]
9. 故此，當法庭考慮是否發出私人檢控的傳票時，必須考慮申訴人對被告人的指控是否在法律上存在的刑事控罪，及有關控罪的所有罪行元素是否表面存在。
申訴人的申請理據
10. 簡單來說，申訴人指稱，被告人作為立法會內務委員會（下稱“內委會”）正副主席選舉的主持人，於2019年10月15日至2020年4月24日期間，主持了14次內委會正副主席選舉會議，可是由於被告人沒有履行其作為選舉主持人的職責，容許與會人士提出與選舉無關的事項作討論，從而消耗會議時間，令內委會正副主席一直未能選出，導致立法會無法正常運作，多項法例未能通過，嚴重違反立法會的《議事規則》及《內務守則》。
11. 基於以上理由，申訴人認為被告人作為公職人員，故意及蓄意作出失當行為。是干犯了普通法下的「公職人員行為失當」罪。
公職人員行為失當
12. 終審法庭先在Shum Kwok Sher v HKSAR (2002) 5 HKCFAR 381及後來在 Sin Kam Wah and Another v HKSAR (2005) 8 HKCFAR 192一案中重新訂立“公職上行為失當”罪的要素:
(a) 一名公職人員；
(b) 在擔任公職期間或在與擔任公職有關的情況下；
(c) 藉作為或不作為而故意作出不當行為，例如故意忽略 或不履行其職責；
(d) 沒有合理辯解或理由；及
(e) 考慮到有關公職和任職者的責任，他們所促進的公共目標的重要性及偏離責任的性質和程度，有關的失當行為嚴重而非微不足道。[5]
13. 終審法院在Sin Kam Wah案進一步述明，失當行為必須是蓄意作出而非意外地引起，意思是有關人員知悉其行為不合法或故意地無視其行為可能不合法。在缺乏合理辯解或理由下故意作出不當行為，將構成罪行。
14. 在另一宗案例HKSAR v Ho Hung Kwan Michael (2013) 16 HKCFAR 525，終審法院進一步解釋:
“「公職人員行為失當」，罪旨在懲罰公職人員濫用為了公眾利益而賦予該人的權力和責任或濫用公職權力和責任的行為。在決定某項不當行為是否嚴重須予刑事懲罰時，除了考慮Shum Kwok Sher一案提及的因素外(該等因素並非盡列無遣)，亦要考慮有關行為的後果。單單因為某項不當行為並非微不足道而斷定該行為必定是嚴重至須予以刑事懲罰，乃屬錯誤的做法。在決定公職人員的行為是否嚴重至足以構成「公職人員行為失當」罪時，顯然須予考慮的相關因素包括該行為對制度的誠信可能造成的損害以及該行為如何影響公眾對制度的信心。”
申訴人提出的證據
15. 申訴人提交了以下的證據支持他的申請:
(a) 2019年10月15日內委會會議(“第一次會議”)錄影片段，片段長約7小時 (證物編號No.1);
(b) 2019年10月18日內委會會議(“第二次會議”)謄本 (證物編號No.2);
(c) 2019年10月25日內委會會議(“第三次會議”)謄本 (證物編號No.3);
(d) 2019年11月1日內委會會議(“第四次會議”)謄本 (證物編號No.4);
(e) 2019年11月8日內委會會議(“第五次會議”)謄本 (證物編號No.5);
(f) 2019年11月15日內委會會議(“第六次會議”)謄本 (證物編號No.6);
(g) 2019年11月22日內委會會議(“第七次會議”)謄本 (證物編號No.7);
(h) 2019年12月13日內委會會議(“第八次會議”)謄本 (證物編號No.8);
(i) 2020年1月3日內委會會議(“第九次會議”)謄本 (證物編號No.9);
(j) 2020年1月10日內委會會議(“第十次會議”)謄本 (證物編號No.10);
(k) 2020年3月13日內委會會議(“第十一次會議”)謄本 (證物編號No.11);
(l) 2020年3月20日內委會會議(“第十二次會議”)謄本 (證物編號No.12);
(m) 2020年4月17日內委會會議(“第十三次會議”)謄本 (證物編號No.13);
(n) 2020年4月24日內委會會議(“第十四次會議”)謄本 (證物編號No.14);
(o) 立法會LS67/19-20號文件: 外間大律師就2019-2020年度會期內務委員會主席選舉延誤引致與內務委員會相關的事宜提供的意見內容要點及相關的背景資料(證物編號No.15);及
(p) 於2020年3月24日，被告人就任命終審法院法官向傳媒作出的發言片段(片長約18分鐘)。
16. 在申訴人的書面陳詞綱要中，申訴人代表大律師只是逐一列舉每次會議舉行的時間長短，並指被告人容許出席的議員無限時發言，討論與選舉內委會正副主席無關的事項，及沒有完成選舉的程序。
17. 不過，由於申訴人陳詞大綱內完全沒有具體指出那個會議中那位議員的任何部份發言是與選舉無關，亦沒有舉出任何例子被告人如何拖延或拒絕進行選舉，法庭只有使用大量時間觀看會議的錄影片段(超過25小時)，及閲讀所有會議的謄本（超過500頁）。
證據分析
18. 法庭有小心處理申訴人提交的所有證據，及申訴人的陳詞綱要，小心考慮後，法庭認為申訴人提出的證據未能證明有關控罪的罪行元素表面存在，理由如下。
19. 首先，申訴人並沒有提供任何證據，以證明究竟客觀來說，選舉內委會主席應該用多少時間，或舉行多少次會議，才算合理。用常理推斷，會議使用多少時間應視乎討論的議題的複雜程度，及與會議員發言的踴躍程度，在沒有任何客觀的證據支持下，法庭難以判斷，被告人主持了14次會議仍未能選出內委會主席，本身究竟是否合理還是不合理。
20. 誠然，若單純已選舉正副主席這一議題來說，舉行了14次會議仍未正式進入投票階段，看似是用了很多時間，但若仔細考慮每次會議的討論過程及內容後，法庭完全無法斷定討論的內容必定是不合理，或被告人故意容許議員作出與議題無關的討論。
21. 縱觀各次會議中議員們討論的議題，主要環繞立法會保安的問題、警方進入立法會議事廳範圍執法的問題、立法會秘書長是否需要出席回答議員提問的討論等。議員們認為，他們應該就上述的議題在選舉論壇內向候選人進行質詢。正如立法會的法律顧問在第一次會議中指出，上述議題並不能說與內委會主席的選舉完全無關。法庭認為，除非申訴人能提出證據或作出陳述指出上述議題與選舉完全無關，否則至少表面看來，被告人容許議員在會議上就上述議題發言並無不妥。
22. 再者，被告人是會議的主持人，他的角色只是主持會議的流程，責任只是要公平公正及有秩序地主持會議。會議的長短，或有多少議員要發言，或提出多少規程問題，並非被告人一人可以控制。縱觀14次會議，法庭認為被告人主持會議沒有明顯偏頗。申訴人沒有提供任何證據說明那位議員屬於那個派別，但從議員的發言可知，參與會議的議員大致有兩類意見，一類希望正式進行選舉前要釐清選舉論壇應討論的議題，另一類的議員則認為不需要多作討論，只希望盡快進行投票，選出正副主席。法庭認為，上述兩類意見沒有對錯或合理與否之分，只是單純不同的意見，重點是被告人作為主持人是否有公平地給予不同意見或派別的議員有相同的發言機會，及讓會議有秩序及有效地進行。
23. 總的來說，法庭認為被告人有給予不同意見的議員公平的發言機會，亦沒有容許議員過度發言。除了個別極少數的例子有議員發言超過10分鐘外，基本上所有會議中議員的發言均局限在數分鐘之內。事實上，雖然認為要釐清議題的議員發言較多，但主張立即進行選舉的議員亦有作出不少發言及提問。法庭認為，正正由於持不同意見的議員均踴躍發言，詳述自己的主張，結果才需要舉行多次續會，以完成討論。
24. 法庭認為，舉行會議的次數本身並不能證明任何事情，次數少不等如主持人必定有盡責主持會議，次數多亦不一定是主持人沒有克盡己職。正如前述，會議的長短及次數實在受太多因素影響，而這些因素絶大部份均非主持人一人能夠控制。
25. 法庭試舉數例說明，會議因為不能預計的情況，結果議員們使用了比預期多的時間發言及進行討論，其中例子如下：
(a) 在第一次會議中，有超過20名議員被提名為內委會主席選舉的候選人，結果被告人單單處理提名的程序，便已花了數小時；
(b) 同一會議中，有一位男性議員向一位女性議員作出被部份議員認為是有冒犯性及帶有歧視性的發言，引起該女性議員及其他議員的不滿，要求該作出言論的男性議員收回有關言論，這段插曲前後擾攘了超過一小時；
(c) 在第九次會議中，被告人提出就議員提出動議設下限期，以便盡快進入選舉程序，結果會議的討論幾乎完全圍繞是否應該設限這一議題；
(d) 在第十三次會議，由於當時正值新型冠狀病毒爆發之時，幾乎所有議員的發言均是討論是否應該因為公共衞生理由，將會議暫時推遲。
26. 法庭認為，上述的例子正好說明，會議的長短受着很多因素影響，主持人的角色其實頗為被動。議員的參與程度反而是會議長短的最決定性因素。
27. 立法會的《議事規則》及《內務守則》對內委會主席選舉的程序只作出簡單的交代，只規定是由上一會期的正副主席或排名最先者負責主持選舉，對選舉的實際程序沒有任何規定，亦沒有提及選舉論壇如何安排。被告人這次主持的選舉有超過20位議員被提名候選，結果議員們用了很多時間討論選舉論壇的程序及內容。
28. 法庭認為，申訴人完全沒有提供任何證據或陳述，被告人讓議員在會議中作出上述討論有任何不當之處；申訴人亦沒有提出，被告人如此主持會議，違反了《議事規則》或《內務守則》的任何規則，單單指會議進行了很多次便是拖延選舉或癱瘓立法會運作，是沒有基礎及空泛的說法。
29. 雖然本案是以私人傳票形式提出的刑事檢控，但實際上申訴人是要求法庭判斷被告人主持立法會會議是否失職。在Leung Kwok Hung v The President of the Legislative Council of the Hong Kong Special Administrative Region, CACV 123/2012一案，上訴庭確定了以下的普通法原則:
“19. First and foremost, under common law, the courts do not interfere with the internal workings of the legislative. The legislative has exclusive control over the conduct of its affairs. Alleged irregularities in the conduct of legislative business are a matter for the legislature alone.”
30. 上訴庭指出，上述的議會特權(parliamentary privilege)的原則有非常高的憲制重要性(high constitutional significance)[6]，上訴庭進一步說:
“22. In short, the legislature is the master of its own house. The necessary check and balance is achieved not in the courts, but politically.”
31. 故此，被告人以立法會內委會主席選舉主持人的身份行事，法庭不應輕易干預，更遑論發出傳票，向他作出刑事檢控。法庭認為，除非申訴人能提供確切證據，證明被告人干犯了嚴重的刑事罪行，否則法庭不會介入立法會的內部事務，去判斷一位立法會會議主持人，在主持會議時是否失職。
32. 根據申訴人提出的證據，有人可能會認為被告人主持的會議效率並不高，但作為公職人員工作效率不高並非刑事罪行或不合法的作為，故此法庭不認為申訴人能就有關控罪成功舉證。
結論
33. 基於上述分析，法庭認為申訴人未能提出證據證明，他申請發出傳票的14項控罪的罪行元素表面存在，故此法庭拒絕申訴人14張傳票的申請。
由司徒維新律師行延聘黃汝榮大律師及陳文慧大律師代表申訴人
[1] 香港法例第227章
[2] HCMA 267/2015 及 [2018]2 HKLRD 597
[3] 香港法例第383章
[4] 判詞第40段
[5] 判詞第210頁H至211頁A
[6] 原文為“This “parliamentary privilege” is an established principle of law of seminal importance and high constitutional significance. It is derived from or justified by historical development, functional necessity, the constitutional doctrine of separation of powers and (in the United Kingdom) the sovereignty of parliament.”
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