曹敏儀 訴 香港特別行政區行政長官林鄭月娥

HCAL 2405/2020

[2021] HKCFI 1365

香港特別行政區

高等法院原訟法庭

民事司法管轄權

憲法及行政訴訟2020年第2405號

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判決書

1.  在本宗司法覆核許可申請中，申請人擬挑戰行政長官在2018年《施政報告》中公布的「明日大嶼願景」(「願景」) 計劃。「願景」計劃為政府推行的項目，建議研究在交椅洲附近發展人工島和相關基建工程，以提供一片較大面積的土地，規劃各種社會所需用地，配合香港各方面發展的需要。

2.  簡單而言，申請人認為政府沒有需要投下壹萬億元，去填海實施「願景」計劃。申請人認為政府違反基本法第107條「量入為出」的原則。申請人指稱填海基建費為壹萬億港元、工程於2047年完成、填海後土地售價為總數約七千億、屆時香港地價和深圳看齊，故填海後土地只會以叁至四千億元出售、屆時「願景」工程將會超支一倍，即造價為貳萬億元。

3.  建議答辯人並不同意申請人以上所提出的數字及指稱。建議答辯人的陳述如下：

(1)     關於「願景」中主要項目的總工程造價 -「願景」中主要項目的總工程造價的初步粗略估算約為6,240億元 (按2018年9月價格計算)，而非申請人臆測的壹萬億元。

(2)     關於填海土地的售價 - 申請人在誓詞中假定「願景」填海工程於2047年完成、填海後土地售價總數約為七千億、屆時香港地價和深圳看齊，故填海後土地只會以叁至四千億元出售。這只屬申請人憑空的猜想，並無任何基礎。建議答辯人指出，根據早前香港測量師學會所發表的估算(2019年2月估算)，發展交椅洲人工島可帶來約9,740至11,430億元的賣地收入。即使以相關參數的下限，預計的賣地收益都超過7,000億元。相關的估算尚未包括願景中的其他地方，特別是屯門西發展所帶來的賣地收入，亦沒有計入大量公營房屋所產生的社會和經濟效益。地政總署，作為政府的土地代理人，已檢視學會的估算並認為估算合理。以長遠經濟增加值來計算，待交椅洲人工島全面發展後，專家估計每年可為香港經濟帶來約1,410億元的增加值，這是年復一年的，相當於本地生產總值約百分之五。

(3)     關於「願景」的時間表 - 申請人假定相關填海土地到2047年才能出售，這指稱明顯欠缺基礎。土木工程拓展署正積極進行中部水域人工島相關研究的籌備工作，預計研究可於2021年中展開，並於2025年完成。假如其他前期工作能順利推展，政府可望在2027年展開首階段的填海工程，目標是讓首批居民在2034年入伙。同時，政府亦會爭取在2034年落實優先道路計劃，以連接香港島、交椅洲人工島和大嶼山東北地區，務求配合首批居民入伙，並提升接駁香港島、赤鱲角的香港國際機場及新界西北的交通容量。

(4)     關於「願景」的成本控制 - 申請人在誓詞指「願景」工程屆時將會超支一倍，即造價為貳萬億元。以此作為該申請的基礎，也明顯缺乏事實基礎。建議答辯人指出，在成本控制方面，政府對工務工程的項目預算和開支一向有嚴格審核和監察機制。雖然近年有個別超大型工程項目，在推展過程中遇到不可預見的因素，引致超支的情況出現，但基本工程計劃的表現整體來說仍然保持良好。過去10年價值超過3,000萬元的工務工程中，僅約10%的項目出現超支，其餘約90%都在相關預算內完成；而若把這些工務工程獲立法會批出的核准工程預算費用加起來，與支出總數相比，整體仍有約 13%盈餘。政府會繼續提升工務工程監管水準和效率。申請人在「後補資料存檔」又指政府忽略了未來海砂供應的穩定性及成本估算，砂價有紀錄以來 (2003-2020 年) 至今已升近10倍，由過往每噸$26大幅升至今天$259，單是海砂填料成本已需動用1,740億公帑，佔政府報價6,240億開支中最大份額，砂價3年間 (2006-08年) 升幅漲價一倍多，預視3年工程研究完成後整體成本造價很有機會將會是無底深潭。建議答辯人指出，就中部水域人工島填海工程所需的填料，政府計劃盡量使用本地建造工程每年產生約1,500萬公噸的惰性建築廢料 / 公眾填料[1]，餘下才用其他填料 (不一定是海砂)，或會使用機製砂[2]。而統計處所公開發布的特選建築材料平均批發價格中的材料「砂」，主要是指用於樓宇建造及裝修工程上的河砂，並不包括海砂及機製砂。因此，申請人所引述的填料成本價格並不適用。政府亦會在相關研究中詳細探討有關填料供應事宜，進行一個詳細的研究和製訂良好的規劃，務求填料的供應和價格保持在一個可控範圍內。再者，從工程角度而言，以十多年去計劃和完成千多公頃土地的填海工程，在能合乎環境保護及相關法例要求下，填料不應是解決不到的問題。

4.  本席認為擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯，理由如下。

5.  第一，基本法第107條規定：

「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」

6.  基本法第107條只是定出一些概括性及一般適用的原則，即香港特區政府應力求收支平衡及避免赤字。「量入為出」的原則並非特區政府在每一個財政年度均必須恪守的一成不變的原則。基本法並沒有規定特區政府必須在每一個財政年度均達至收支平衡及避免赤字。此外，第107條所指的收支平衡，意思是總收入與總開支大致相稱，而不是要求在任何一個財政年度的總收入與總開支完全相同。政府或許需要一段時間才能達至收支平衡，故此在該段時間内的個別年度可能會錄得盈餘或赤字。

7.  像「願景」這樣大規模的項目，不可能在一個財政年度内完成，而來自這項目的收入和得益亦不可能在一個財政年度内全數累算。因此，在考慮是否已遵守「量入為出」的原則時，重點是要從長遠和整體的角度作出考慮。本席認為，申請人未能提出任何實質的證據，以支持其認為政府在決定推行「願景」計劃時沒遵守「量入為出」原則的觀點。

8.  第二，對於「願景」計劃的各項估算數字，包括可能需投放的成本，以及可能由此而來的得益，以至實行此計劃預計所需的時間，雙方均顯然存在實質的爭議。要解決此等事宜，就必須對多項關乎重大的事實爭議作出裁斷。然而，司法覆核並不是用來解決重大的事實爭議的恰當程序。

9.  第三，就着香港應否推行「願景」計劃的問題所引發的關乎政治、社會和經濟的各項議題，應由香港特別行政區政府及 / 或立法機關考慮如何處理，而不是由司法機構來決定 (見Fok Chun Wa v Hospital Authority 案 [2012] 2 HKC 413第64段)。基本法第84條規定，司法機關的職能是依照適用於香港特別行政區的法律，審判法律申索中之具體的案件。司法機關無權制定或執行公共政策。按照基本法第62(1)條的規定，相關的事宜屬行政機關的職權。

10.  實質上，申請人是藉著本申請質疑「願景」計劃的價值。本席必須指出，關於這計劃是否值得推行的問題，不應是由法庭來作出判斷。在衡量這項目會否帶來「盈利」，並因而應該或不應該推行時，若把着眼點全放在實行項目所需的成本和賣地可能帶來的收益之上，那是不正確的。正確的看法是要將其他附帶的益處也一併考慮在内，包括公營和私營房屋的供應，交通及其他基建設施的興建或改善，以及創造就業機會等。然而，這些也應是由特區政府，而非司法機關考量的事情。

11.  本席順帶一提建議答辯人關於「量入為出」的原則的一個論點。根據建議答辯人的陳述，「量入為出」的原則為特區政府在總體政策下應遵守的「目標性」或「方向性」原則，而基本法的用意並非讓個別人士在政府不遵守這原則時作為提出針對政府的民事訴訟或申索之用。關於基本法所定立的那些原則 (包括第107條在內) 只是「目標性」或「方向性」，當中涉及十分複雜及重要的議題。基於在本申請之中，法庭並未得到雙方詳細及全面的陳述，故此法庭並不認為本申請是一個適當的時候對於這一個議題作出決定。

12.  總的來説，本席認為擬申請的司法覆核不具可供合理爭辯的論據，也沒有任何實際的勝訴機會。

13.  現駁回為申請司法覆核而提出的許可申請。就本案的訟費而言，原則早已確立 (見Leung Kwok Hung v President of Legislative Council (No 2) (2014) 17 HKCFAR 841)。本席認為申請人應該負責建議答辯人的訟費，理由如下：

     (1)     申請明顯欠缺理據；

     (2)     建議答辯人依照法庭指示，存檔建議答辯人之初步回應，並向法庭提供實質及有用的協助；及

     (3)     本申請實質上是濫用法庭的司法覆核程序。

14.  故此，本席頒下命令，申請人須付建議答辯人的訟費，若雙方不能同意訟費的金額，將由訟費評定官來評定。