周永強 訴 香港中醫藥管理委員會

CACV 71/2004

香港特別行政區

高等法院上訴法庭

民事司法管轄權

民事上訴

民事上訴案件2004年第71號

（原高等法院憲法及行政訴訟2003年第112號）

判案書

上訴法庭法官楊振權頒發上訴法庭判案書：

1.  1999年，香港特別行政區立法議會通過香港法例第549章《中醫藥條例》（該條例）就中醫的註冊、中藥業者的領牌，中成藥的註冊以及其他有關事宜訂立條文，以確立中醫的專業地位和加強保障公眾健康。

2.  該條例通過後，要從事中醫執業人士必需註冊為中醫。要註冊為中醫的人士亦必需在執業資格試中考取合格或被中醫藥管理委員會轄下的中醫組認定在中醫執業方面己獲取相當經驗，知識及技能，並因此能獲豁免執業資格試。

3.  為了讓一些在該條例生效前，已經從事中醫業的人士在取得註冊中醫資格前能以表列中醫身份繼續執業中醫，該條例作出了一些過渡性安排。

4.  該條例第90條批准某些符合相關條件的人士成為表列中醫。但表列中醫祇能繼續作中醫執業直至下列各項之一最早出現者：

“	(i)	其姓名已根據第69(4)條記入註冊名冊；
	(ii)	其註冊申請(如有的話)已根據第70條被拒絕；
	(iii)	其姓名已根據第91條從該名單內刪除；或
	(iv)	局長藉在憲報刊登的公告所指明和公布的日期。”

5.  就表列中醫要登記成為註冊中醫，該條例亦有以下規定：

“92.	(1)	中醫組如在進行評核之後信納任何人—
		(a)	是姓名已記入根據第90條備存的名單的人；及
		(b)	在中醫執業方面，已獲取相當的經驗、知識及技能，
則可決定該人有資格根據第69條註冊。
	(2)	為施行第(1)(b)款，任何人除非已符合下述規定，否則不得視為已獲取相當的經驗、知識及技能—
		(a)	達到有資格根據第93條獲豁免參加執業資格試的標準；
		(b)	通過根據第94條規定的註冊審核；或
		(c)	在根據第95條規定的執業資格試中考取合格。
93.	任何表列中醫如令中醫組信納他已符合下述其中一項準則，即—
	(a)	在緊接2000年1月3日之前，他已在香港連續作中醫執業最少達15年；或
	(b)	(i)	在緊接2000年1月3日之前，他已在香港連續作中醫執業最少達10年；及
		(ii)	他已取得獲中醫組接納的在中醫執業方面的學歷資格，
則該人獲豁免參加執業資格試。
94.	(1)	任何表列中醫如令中醫組信納他已符合下述其中一項準則，即—
		(a)		在緊接2000年1月3日之前，他已在香港連續作中醫執業最少達10年；或
		(b)	(i)	在緊接2000年1月3日之前，  他已在香港連續作中醫執業少 於  10年；及
			(ii)	他已取得獲中醫組接納的在中醫執業方面的學歷資格，
則該人獲豁免參加執業資格試，但在他有資格根據第69條申請註冊為註冊中醫之前，須通過一項由中醫組進行的註冊審核。
	(2)	任何須接受註冊審核的表列中醫，須在繳付訂明費用後方可參加註冊審核。
	(3)	中醫組須藉在憲報刊登公告，公布其認為合適的有關註冊審核的資料。
	(4)	為免生疑問，根據第(3)款刊登的公告並非附屬法例。
95.	(1)	任何表列中醫如—
		(a)	令中醫組信納在緊接2000年1月3日之前，他已在香港連續作中醫執業少於10年；或
		(b)	不能通過註冊審核，
則須參加執業資格試，該表列中醫如在該項考試中考取合格，則有資格根據第69條申請註冊為註冊中醫。
	(2)	儘管第(1)(b)款另有規定，任何根據第96條請求覆核的表列中醫，在覆核結果仍待作出時，無須參加執業資格試。

6.  上訴人周永強是一名中醫師，亦已根據該條例第90條登記為表列中醫。

7.  上訴人聲稱2000年1月3日前已在香港執業中醫超過15年，有資格獲豁免參加執業資格試，而成為註冊中醫。

8.  上訴人的立場不獲中醫組接納。中醫組裁定上訴人須參加執業資格試，並取得合格，才有資格申請成為註冊中醫。

9.  2002年9月5日，中醫組通知上訴人上述裁定。上訴人不服中醫組的裁定並在2003年11月4日向高等法院原訟法庭提出司法覆核申請，要求法庭推翻中醫組的裁定。

10.  雖然上訴人的司法覆核申請沒有根據《高等法院規則》第53號命令第4條在中醫組作出裁定後三個月內提出，而是在近14個月後才提出，屬嚴重延誤，但高等法院原訟法庭法官張舉能沒有因此而撤銷上訴人的申請。

11.  張法官經公開聆訊及考慮過事件的是非曲直後，裁定上訴的司法覆核申請沒有足夠理據支持，因此將其申請撤銷。

12.  上訴人不服，現上訴要求本庭推翻張法官的裁定，並批准他就中醫組拒絕將他登記為註冊中醫的決定，進行司法覆核。

13.  資料顯示，2000年8月3日，上訴人申請成為表列中醫並將他行醫有關的文件夾附在其申請書，文件包括：

(1)	1992年至2001年之商業登記證副本；
(2)	1981年11月開始診症至1992年診症之部分記錄；
(3)	1987年3月至1992年的藥方；
(4)	會員證書（1992/1993年）、學歷證明（1980、1981、1982、1988年）；
(5)	1988，1989，1990年祝賀倉庫運輸員工協會會慶所刊登之廣告；及
(6)	申請人回鄉證（1992年11月簽發）。

14.  其後中醫組邀請上訴人親臨中醫組秘書處以核對已提交的文件。中醫組亦提醒上訴人要提交1985年1月1日至1992年5月15日期間和他中醫執業有關的證明文件，例如商業登記證、商業登記摘錄等。

15.  2000年11月7日，上訴人應邀前往中醫組秘書處，並向職員提交下列文件的正本，以供核對：

(1)	全港中醫師公會聯合會會員證(1993年)；
(2)	新華中醫中藥促進會會員證(1992年)；
(3)	香港實用中醫學院畢業證書(1981年)；
(4)	香港實用中醫學院畢業證書(1982年)；
(5)	致藝體育會指壓初級班證書(1980年)；
(6)	致藝體育會跌打傷科班證書(1980年)；
(7)	深圳市骨傷科醫療中心骨傷科研習班證書(1988年)；
(8)	於香港倉庫運輸員工協會會慶特刊內刊登的廣告 (1988至1990年); 及
(9)	商業登記證(1992年5月16日至1993年5月15日)。

16.  其後中醫組再邀請上訴人補交其他文件供中醫組考慮，以決定申請人應依遁那種途徑才能成功申請成為註冊中醫。中醫組要求上訴人補充的文件包括：

(1)	由1981年至2000年執業期間的每年的處方、病人病歷紀錄、購買藥物單據，中醫公會會員證等；
(2)	所有中醫學歷（修讀有關中醫課程的學科、學習時數及課程內容的證明文件/院校發出的學習年期證明書）；
(3)	任何有助申請人已申報的執業經驗/學歷的其他證明文件資料（已遞交的文件除外）；及
(4)	第一次與秘書處職員會面時的文件正本，包括商業登記證、病歷及訂藥份收據（學歷證書除外）。

17.  2002年5月16日，上訴人再向中醫組秘書處提交下列文件支持其申請：

(1)	配藥藥方55張（1987年至2000年）；
(2)	商業登記證一張（註：2000年）；
(3)	衞生處信件2張（註：香港中醫登記計劃1996年）；
(4)	病人記錄29張（1989年至1999年）；
(5)	購藥單據4張（1991年至1993年）；及
(6)	病人記錄（1989年至1993年、1996年至1999年。）

18.  上訴人亦明確表示已將所有證明文件提交中醫組，再沒有進一步資料提供。上訴人更表示學習中醫時的院校沒有提供學習時數，故只能提供修習證書。

19.  其後中醫組作出裁決，要上訴人須在執業資格試中取得合格，才具資格申請成為註冊中醫。中醫組亦應上訴人的要求，在2002年11月23日表明，上訴人沒有提供足夠的客觀資料和文件，證明他的學歷和中醫執業年期，故中醫組不能豁免他執業資格試或註冊審核。

20.  其後中醫組亦有進一步解釋其裁決的原因：

“	37. 有關中醫執業方面，中醫組認為申請人所提交的有關的文件（如商業登記和中醫師公會文件）證明他於1992年才開始領取中醫商業登記及成為中醫師公會會員。另外，申請人呈交顯示其職業為中醫師的回鄉證的發出年份亦為1992年，而他呈交了4張永德藥粉行之買藥單據也是於1991年年底、1992年及1993年發出的。申請人並沒有提交曾簽發給病人的處方。
	38. 另一方面，申請人提供其在1990年前作中醫執業的主要證明包括：
	(i)	沒有列出醫師姓名的病人記錄，亦沒有顯示當時診所的名稱；
	(ii)	沒有列出病人姓名的方箋，內容只列出藥名及份量，藥名及份量顯示並非病人處方，亦非藥行發出的買藥單據；及
	(iii)	1988年至1990年在香港倉庫運輸員工協會週年會慶特刊內刊登的廣告，廣告要求求診者需先電話預約，並沒有顯示回定應診時間。
	中醫組在整體考慮申請人提出的所有證明和資料，以及上述情況後，認為其提交的客觀證明不足以證明其符合《中醫藥條例》的規定，在緊接2000年1月3日前已連續全職在香港作中醫執業達10年或以上。
	39. 至於學歷方面，在申請表裏，申請人指出他擁有學歷資格 ... ，但他於申請時所提交的所謂客觀的證據不足以證明他（依照中醫手冊第33至38段所說明的有關評核準則）擁有中醫組能夠接受的學歷資格。中醫組亦在上述2002年11月23日給申請人的信件中闡明由於《中醫藥條例》沒有賦予中醫藥管理委員會接受有關表列中醫申請結果的上訴或覆核的權力，故委員會不能就決定覆核。在審核程序完成以後，中醫組是不會考慮申請者提出新的證據或文件。這是由於在《中醫藥條例》所提供的決定機制是不容許這樣做的。而事實上，申請人在遞交申請表之後及在中醫組作出決定之前有很多機會補充證明文件及資料。
	40. 在審核及考慮申請人是否能夠合乎『替代資格要求』豁免考取執業資格試或註冊審核的過程中，中醫組並沒有任何不合理或其他不當之處。」

21.  張法官裁定中醫組已有給予上訴人充份機會提交所有證據及資料支持他要成為註冊中醫的申請。假若上訴人基於其他理由未能將全部有關資料向中醫組提供而影響其申請，後果是上訴人自己做成的和中醫組無關。

22.  張法官特別指出法例並沒有就中醫組的裁決設立上訴機制，亦沒有賦予中醫組採納新證據或聽取進一步陳述以覆核其已作出的裁決。

23.  張法官否定上訴人指稱中醫組的評核過程有任何違反自然公正原則的地方。

24.  張法官亦裁定，根據上訴人提供給中醫組的全部文件及資料，中醫組的裁決並非不合理，亦非任何合理評核機構都不會作出的裁決。

25.  上訴人在張法官席前，曾向張法官提供額外文件，包括大量病人登記記錄、全港中醫師公會聯合會發出指上訴人在1993年已行醫達11年的執業證明書、X光化驗所發出的記錄，顯示上訴人是有關醫師、上訴人的開藥處方、一些會慶特刊登顯示上訴人在1988年至2000年都有刊登廣告，列出其醫館地址及電話、1992年至2000年之商業登記和一些學歷記錄顯示申請人曾報讀過一些中醫課程。

26.  上述文件，如全部真確及和申請人有關，可顯示申請人在1981年已開始行醫。

27.  上訴人亦解釋在1992年前，病人數目稀少而收入微薄，故沒有經濟能力支付商業登記費，加上政府沒有要求中醫師申領商業登記才能行醫，所以他在1992年前沒有申領商業登記證。

28.  張法官不將上述額外文件考慮在內。張法官指出當法庭考慮上訴人之行醫經驗及學歷以衡量中醫組之裁決是否合理，應否進行司法覆核時，應以上訴人在中醫組作出評核前提供的資料及證據為依歸。

29.  在其上訴通知書和補充上訴通知書，上訴人指該條例不設立上訴機制，是立法漏洞，屬不公平和不合理。

30.  上訴人指中醫組沒有表示對他提供的文件存疑，亦不給予他上訴申辯解釋機會，而張法官更沒有糾正中醫組所作的不合法、不合理和不公正的決定。

31.  上訴人力稱除了商業登記外，他遞交的文件足以證明他在2000年1月3日前已在香港連續作中醫執業最少達15年，但仍然不獲豁免參加執業資格試，而有其他人士提供的證明不足，有些只能提供15年商業證記，就已經無需參加考試而能成為註冊中醫。

32.  上訴人亦指出中醫註冊申請手冊內並沒有列明病人病歷記錄要有醫師名字和醫館名稱，亦沒有要求處方要有病人名字，因此中醫組以上述原因而拒絕接納該些證明是不公平的做法。

33.  上訴人更指中醫組有將一些由其他醫師遞交的文件當作是他遞交的文件處理。

34.  正如上訴人指出，該條例的目的是為完善中醫藥的規管，以保障巿民大眾健康，而中醫註冊和執業資格考試制度亦是為了確保中醫的專業水平而設的。

35.  為了維持執業中醫有足夠學術水平和經驗，確保巿民健康有保障，中醫組在豁免一名要求成為註冊中醫人士參加執業資格試時必需採納高門檻的標準，確保該名人士的履歷和資格符合該條例的規定。

36.  根據該條例第13條，中醫組是由下述成員組成：

“	(a)	1名本身是管委會成員的主席；
	(b)	2名公職人員；
	(c)	6名中醫，其中2名本身是管委會成員；
	(d)	1名來自中藥業的人士；
	(e)	1名來自香港的教育或科研機構的人士；及
	(f)	3名業外人士。”

37.  上述成員的背景和數目顯示中醫組是有廣泛代表性的。他們不但代表業內的意見，亦代表業外，包括教育或科研機構的意見。

38.  立法會亦賦予他們全權決定誰人有資格成為註冊中醫，亦有資格決定一名申請成為註冊中醫的人士，需透過何種審核或/及測試，才能成為註冊中醫。

39.  中醫組是該條例下唯一有權審核註冊中醫申請者成敗的組織。中醫組有處理過無數同類申請，是有關問題的專家，亦是最佳組織去決定某人需經過那種審核，測試，才能成為註冊中醫。

40.  在行使司法覆核權覆核行政或法定機關的決定時，法庭並非是取代行政或法定機關的位置，作出法庭認為適當的決定。法庭理解亦接納有關行政或法定機關是要決定的問題的專家，亦是作出有關決定的最佳人選。它們不是法庭所能替代的。行使司法覆核權時，法庭只是扮演監管角色，審議行政或法定機關的決定是否合法、合理及作出決定的過程，是否有符合自然公義的原則。

41.  要成功向法庭申請司法覆核，推翻行政或法定機關的決定，申請人必須提出足夠資料證明有關決定是在非法或超權的情況下作出的；或是無稽及完全不合理的，是任何合理審裁機關都不會作出的；或在作出有關決定時，行政或法定機關沒有遵守自然公義的原則，例如沒有容許申請人足夠機會作出適當陳述，支持申請；或考慮無關因素或沒有將相關因素考慮在內等（見Associated Privincial Picutre House Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1KB 223案）。

42.  該條例沒有設立上訴機制，亦不賦予中醫組權力在作出裁決後，採納新證據、聽取進一步陳述或覆核其作出的決定。這是立法者的決定。

43.  在Sze Hei Fa Helena alias Sze Wai Kwan v The Chinese Medicine Practitioners Board of the Chinese Medicine Council of Hong Kong, CACV 236 of 2003案，上訴法庭明確裁定中醫組，當根據一名希望成為註冊中醫的人士提交的有關資料作出決定後，再沒有權力考慮其後再獲悉的資料，去覆核已作出的決定。上訴法庭更特別指出，造成上述後果是申請人的錯，和中醫組無關（見判案書第115段）。

44.  中醫組在作出決定前，已給予上訴人多次機會提交他認為能支持其申請的全部資料。除了一些一般性的要求外，中醫組不適宜向個別申請人特別提點，指出他們資料不足之處，要他們作出補救，否則每一名申請人都會應中醫組的個別要求，提供所需資料。該做法會誘使個別申請人對症下藥，製造文件或資料確保其申請會成功。

45.  上訴人有責任向中醫組提交全部對他申請有幫助的資料和文件，亦要確保其提交的資料和文件沒有任何錯漏或令人生疑之處，否則需自負後果。

46.  上訴人提交的病人病歷記錄沒有醫師名字和醫館名稱，處方沒有病人名字等都會導致該些文件的可信性及可靠性受損。這是一般常識，無需別人特別提點。

47.  當然上訴人在聆訊前向法庭提交的部份資料和他聲稱曾在2000年1月3日前在香港連續作中醫執業不少於15年脗合。但他提出的資料和文件，大部份都不是獨立或客觀文件，該些文件亦非經查證或能查證的文件。沒有客觀證據顯示上訴人提供1981年至2000年的病人記錄和他的中醫執業有關。他提供的所謂處方，只是購買中藥的單據。上訴人所作的解釋，亦非能令人信服的解釋。全港中醫公會聯合會發出及指上訴人在1993年已行醫達11年的證明書亦明顯屬傳聞證據，由上訴人提供。

48.  上訴人未能提供較為獨立或客觀文件，例如商業登記或報稅單等證明他在2000年1月3日前有連續執業中醫不少於15年。商業登記文件顯示他只是在1992年開始才執業中醫。

49.  無可否認，上訴人確有從事中醫行業，資歷亦可能不短，但根據該條例第93條，上訴人要獲豁免參加執業資格試，他必需令中醫組信納他在緊接2000年1月3日之前，他已在香港連續作中醫執業最少達15年。

50.  在整體背景，中醫組不信納上訴人在緊接2000年1月3日之前已在香港連續作中醫執業最少達15年，並非是無稽或全不合理的決定。即使將上訴人向張法官提供的額外文件考慮在內，本庭亦不信服申請人已成功證明在2000年1月3日之前已在香港連續作中醫執業最少達15年。

51.  無論如何，沒有資料顯示中醫組的決定是非法或越權，在作出決定過程，中醫組亦沒有違反自然公義原則。根據申請人提交的文件，中醫組的決定是合理的。

52.  在上述情況下，法庭沒有基礎推翻或更改中醫組的決定。

53.  張法官拒絕批准上訴人就中醫組的決定提出司法覆核是合理和正確的裁決。

54.  上訴人提出的論據，不足以令本庭推翻張法官的決定。

55.  本庭駁回上訴的上訴，並下令他要支付中醫組在上訴所涉之訟費。如雙方未能就訟費數額達成協議，由聆案官評定。