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HCAL 645/2018 及
HCAL 3838/2019
[2021] HKCFI 621
HCAL 645/2018
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2018年第645號
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及
HCAL 3838/2019
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟2019年第3838號
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(一併審理)
| 聆訊日期 ： |
2021年3月4日 |
| 頒下判決書日期 ： |
2021年3月16日 |
判決書
引言
1. 這是HCAL 645/2018及HCAL 3838/2019申請司法覆核許可的聆訊。申請人是一名古洞北 / 粉嶺北新發展區第一階段發展工程影響範圍內的居民。
2. 在HCAL 645/2018一案中，申請人尋求推翻地政總署就粉嶺上水市地段第262號「原址換地」(「第262號地段原址換地」) 所作的批准。申請人的司法覆核理據包括：第262號地段原址換地違反法律 / 集體官批地契；缺乏公正的諮詢；非常不合理；和違背合理期望。
3. 在HCAL 3838/2019一案中，申請人尋求推翻地政總署引用土地收回條例 (第124章) 及道路 (工程、使用及補償) 條例 (第370章) 收回粉嶺北新發展區第一階段發展工程範圍內私人土地所作出的批准決定 (「收地決定」)。申請人的司法覆核理據包括：收地剝奪私有財產權；構成程序不公義；以及非常不合理。
基本事實
4. 兩宗案件源於2003年完成的新界東北的新發展區研究報告。該報告確定了古洞北、粉嶺北和坪輋 / 打鼓嶺為合適的新發展區。
(i) 古洞北/ 粉嶺北新發展區發展項目
5. 於2008年，政府委聘顧問展開新界東北新發展區規劃及工程研究，為新界東北新發展區 (包括古洞北及粉嶺北新發展區) 訂立規劃及發展綱領，並在2008年至2012年間進行了三個階段公眾參與活動，讓公眾就新界東北新發展區 (包括古洞北 / 粉嶺北新發展區) 進行討論。每個階段公眾參與的結果及報告亦已公開給公眾參閱，以及向立法會匯報。行政長官會同行政會議，在2013年6月25日通過古洞北 / 粉嶺北新發展區的發展建議，把該新發展區發展成粉嶺 / 上水現有新市鎮的擴展部分。
6. 古洞北 / 粉嶺北新發展區 (「新發展區」) 是政府土地供應策略的重要一環。新發展區全面落成後，將提供合共約71,800個房屋單位 (當中約48,500個單位或近 70%為公營房屋)，可容納約188,100新增人口，亦將提供約868,000平方米樓面面積作經濟活動，連同擬議的社區用途，可創造約40,100個就業機會。新發展區項目將會分兩個階段進行，即第一階段及餘下階段。第一階段將提供21,000個房屋單位，當中18,000個為公營房屋單位，預計首批私營房屋及公營房屋住戶可分別於2023/24及2026/27年入伙。
(ii) 古洞北及粉嶺北新發展區原址換地的背景
7. 新發展區第一階段發展共涉及需要收回784幅私人土地 (涉及面積約68公頃) 以及徵用被9個墳墓所佔用的土地 (涉及面積約752.8平方米)。
8. 經考慮公眾參與活動收到的不同意見，包括有意見同意政府以收地方式實施新發展區計劃，但亦有反對強制性徵用私人土地，剝奪土地業權人自行發展土地的權利，政府最終在2013年7月公布採取「加強版」的「傳統新市鎮發展模式」，以落實新發展區計劃。
9. 此發展模式由政府主導，將已規劃作公營或私營房屋、商業、公共及其他設施的私人土地收回，並進行清拆及土地平整，提供基礎設施，再撥出土地作各種用途，包括把劃作私人發展的土地透過公開招標在市場出售。與此同時，在符合指定準則及條件的情況下，政府容許規劃作私人住宅或商業發展的相關土地業權人提出契約修訂申請 (包括原址換地)。這做法與過往的新市鎮發展，例如沙田、粉嶺 / 上水及將軍澳新市鎮的做法相近 (即「傳統新市鎮發展模式」)，同樣是由政府負責大部分的徵用私人土地工作，但同時容許私人土地業權人申請以原址換地形式發展個別私人項目。
10. 然而，相對於「傳統新市鎮發展模式」，適用於新發展區的「加強版」在原址換地申請方面有更嚴格的要求。根據地政總署新發展區組的總產業測量師 (新發展區) 趙莉莉的非宗教式誓詞，「加強版」的目的是為了確保私人發展符合新發展區的規劃及發展時間表，能更早提供房屋供應，並同時保障在私人土地上的租客或佔用人能獲得公平對待。有關新發展區第一階段發展範圍內原址換地申請的主要要求包括以下四項：
(1) 只有規劃作私人發展的土地，方可提出原址換地申請以自行發展，其他並非劃作私人發展的私人土地將由政府收回發展。
(2) 有關申請所涉及私人土地面積不能少於4,000平方米並已統一業權，以確保規劃完整和全面。
(3) 私人發展必須能確保適時供應房屋和其他設施，而於原訂發展時限前未能完成的申請，有關私人土地將由政府收回發展。
(4) 提出原址換地申請的土地業權人，須公平對待租戶或佔用人，包括須提供與政府補償安排相若的現金補償方案。
11. 為增加透明度，政府在處理新發展區的原址換地申請時採取了多項措施。第一，地政總署在2014年2月發出作業備考編號1/2014，詳細羅列適用於第一階段發展的原址換地申請的準則和要求。此作業備考和其更新版是公開文件，上載於地政總署的網頁。第二，所有收到的原址換地申請如獲地政總署接納作進一步處理，均會上載地政總署的網頁。第三，獲批的申請必須支付十足市值地價，相關地價資料亦會在地政總署的網頁公開。
(iii) 申請人的背景
12. 申請人已故的丈夫關炳是丈量約份第51約地段第2242號 (「第2242號地段」) 的前租客。申請人指其丈夫自1940年代開始，直至2012年過世為止，一直是第2242號地段的租客。申請人的丈夫生前與申請人及子女同住於該地段上搭建的一間臨時構築物，並於該片土地上耕作。申請人於丈夫死後繼續與子女居於該處，並繼續在該片土地上耕作。
13. 不過，申請人及其子女都不是第2242號地段的租客，而他們亦不享有該地段的任何物業權益。第2242號地段的土地擁有人祺星有限公司於2015年在區域法院開展訴訟，向申請人追討第2242號地段的空置管有權 (DCCJ 3134/2015)。2016年8月17日，祺星有限公司獲判勝訴，申請人須按法庭判決，交出第2242號地段的空置管有權。當時，祺星有限公司已簽立單邊契據，將第2242號地段分成兩部分，即 (i) 丈量約份第51約第2242號地段A分段 (「第2242號地段A分段」) 及 (ii) 丈量約份第51約第2242號地段餘段 (「第2242號地段餘段」)。
14. 其後，祺星有限公司於2016年12月5日跟申請人及其兒子 (關漢貴) 訂立一份書面和解協議，訂明：
(1) 申請人須於兩日内，將第2242號地段A分段的空置管有權交予祺星有限公司。
(2) 祺星有限公司須於申請人交出第2242號地段A分段的空置管有權後，向申請人支付一筆為數12萬港元的特惠金。
(3) 申請人向祺星有限公司交出第2242號地段A分段的空置管有權後，雙方須簽訂第2242號地段餘段的租賃協議，租期15年，租金每年港幣1,800元。
15. 雙方業已履行上述和解協議，其中包括在2016年12月5日，由祺星有限公司及申請人訂立一份書面租賃協議。根據該協議，祺星有限公司向申請人批出一份第2242號地段餘段的租約，租期15年，由2016年12月1日開始，至2031年11月30日爲止，年租固定為港幣1,800元。
16. 自此，申請人及其家人一直繼續居於第2242號地段餘段上搭建的臨時構築物，並繼續將第2242號地段餘段的其餘部分用作耕地。
(iv) 第262號地段原址換地
17. 第262號地段原址換地的申請人是祺星有限公司；而第262號地段是由祺星有限公司先前擁有的多幅土地組成，當中包括第2242號地段A分段。
18. 有關第262號地段原址換地申請，地政總署按作業備考所載的條件和要求及既定機制，諮詢相關政府部門。2015年7月，地政總署接納第262號地段原址換地申請作進一步處理。於同年8月及12月，地政總署北區地政會議與出席相關政府部門商議後批准該申請。第262號地段原址換地於2017年12月完成交易，並於2018年1月26日在地政總署官方網頁公告。
(v) 有關第2242號地段餘段收地決定的背景
19. 如上文所述，新發展區第一階段發展共涉及需要收回784幅私人土地 (涉及面積約68公頃) 以及徵用被9個墳墓所佔用的土地 (涉及面積約752.8平方米)。
20. 為展開新發展區第一階段發展，行政長官會同行政會議，在2018年11月27日通過及授權根據土地收回條例 (第124章)、道路 (工程、使用及補償) 條例 (第370章) 及水污染管制 (排污設備) 規例 (第358章附屬法例AL) 收回上述私人土地進行新發展區第一階段的工程及道路和排污工程，及按土地徵用 (管有業權) 條例 (第130章) 徵用上述被墳墓所佔用的土地以進行該工程項目。
21. 發展局亦向立法會申請該工程項目的主體工程撥款。發展局先後按程序諮詢了立法會發展事務委員會、立法會財務委員會轄下的工務小組委員會，再提交撥款申請予立法會財務委員會。立法會財務委員會最終在2019年5月3日批准該工程項目的地盤平整和基礎設施工程撥款。
22. 隨著該工程項目的主體工程撥款獲批，地政總署於2019年9月27日刊憲政府公告第5948號、第5965號、第5966號、第5967號及第6046號，收回及徵用相關土地。
23. 政府公告第5965號是根據道路 (工程、使用及補償) 條例 (第370章) 發出及刊憲，所涉及的土地包括第2242號地段餘段。相關的土地已於2019年12月27日轉歸或歸還政府。
討論
(i) HCAL 645/2018
24. 如上文所述，關於第262號地段原址換地所作的批准，所涉及的土地包括第2242號地段A分段。然而，申請人只是第2242號地段 (包括第2242號地段A分段) 的往昔租客的太太。申請人從來並不是第2242號地段A分段的業主或租客，此外，申請人於第262號地段原址換地批准之前，已經自願將第2242號地段A分段騰空交回予祺星有限公司，而祺星有限公司也給予申請人$120,000.00作為特惠補償。明顯地，申請人在這申請中，並沒有在所關乎的事宜中有足夠權益。
25. 故此，基於《高等法院規則》第4A章，第53號命令第3(7)條規則，法庭不批予申請人司法覆核許可。
(ii) HCAL 3838/2019
26. 這申請是針對收回粉嶺北新發展區第一階段發展工程範圍內私人土地 (包括第2242號地段餘段) 所作出的批准決定。
27. 在申請人2021年3月2日的論點綱要中，申請人指稱收地模式合法性存疑，因為侵犯四項合理期望，即 (i) 先安置後動工期望，(ii) 發展區盡快興建公屋的期望，(iii) 違反了有興趣人士及公司在發展區內發展的合法期望，(iv) 重置農舍期望。但是，在行政法中，合理期望必須建基於政府或官員或決策者曾經作出的一些明確及不含糊的相關承諾或陳述。在本案中，申請人並沒有提出證據證明政府或官員或決策者曾經作出相關的承諾或陳述，以支持申請人的合理期望。
28. 至於申請人於其非宗教式誓詞中，針對收地決定的投訴，實質上是申請人不同意或不滿意政府推行新發展區計劃的策略，諮詢工作及時序，包括公私合營計劃，以原址換地作為發展土地的其中一個方法，補償安排 (包括安置及現金補償)，以及推行新發展區計劃對受影響的農民，村民或居民所帶來的不便，損失或不良的影響。然而，法庭並不是土地規劃或發展的決策者或執行者，法庭沒有權力制定有關政策，或是更改政府所製定的相關政策。
29. 在黎同志v香港郵政署長 (CACV 134/2011，2012年1月6日)，上訴法院指出：
「16. 司法覆核只是容許法庭對下一級法庭、審裁機構及行使公權的機構施行管轄司法權，確保它們的決定是合法、符合法定程式及合理的。
17. 法庭並非要替代上述機構履行職務或行使權力，亦非要考慮它們的決定是好還是不好。法庭只能在它們的決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式時，才能干預。法庭不會處理假設性的問題，亦不會作出一些沒有後果的裁決。」
30. 在胡小莉及香港房屋委員會，CACV 104/2012 (2013年10月15日) ，上訴法庭副庭長楊振權在判案書中第50段也指出：
「要法庭行使司法覆核權推翻行政機構作出的決定，申請一方要證明行政機構作出的決定是非法的，或是越權的；或是在作出決定的過程犯了程序上的錯誤，例如將不應考慮的無關因素考慮在內，或沒有將有關因素考慮在內；或行政機構作出的決定是極不合理的，是任何合理的行政機構都不會作出的。」
31. 就本案而言，收地的實質程序及補償安排是受到法例的約束及監管。並沒有證據證明政府沒有遵從相關的法例而進行。申請人所提供的資料表面上並不能夠證明收地決定是非法的、或是越權的、或是全不合理的、或是在作出決定過程時，沒有符合適當的法定程式、或涉及程序不公平。
32. 總括而言，擬申請的司法覆核並非可作合理爭辯。
處置
33. 現駁回申請人為HCAL 645/2018及HCAL 3838/2019申請司法覆核而提出的許可申請。
34. 就關於HCAL 2253/2018及HCAL 3837/2019的訟費而言，要命令司法覆核許可申請中失敗的申請人支付訟費，原則早已確立 (見Leung Kwok Hung v President of Legislative Council (No 2) (2014) 17 HKCFAR 841)。終審法院已清楚說明，除非有特殊或不尋常的情況支持，否則一般不應命令申請人支付訟費，而行使酌情權作出申請人支付訟費的命令時，應該謹慎。終審法院亦確認，法庭就訟費行使的酌情權是一項廣泛的權力。
35. 本席並不認同孫靖乾資深大律師指稱本案與 陳基裘一案 (HCAL 2253/2018及HCAL 3837/2019) 的判決書中所考慮及決定的事宜有很大的重疊，也不認為本案存在「特殊或不尋常的情況」，足以支持針對申請人的訟費命令。此外，本席也考慮到申請人擬挑戰的決定的性質，她在相關土地居住及工作超過70年，以及她的個人情況 (90多歲，明顯地經濟能力有限，也沒有律師代表)。本席決定不作出關於訟費的命令。
申請人： 無律師代表，親自出庭應訊
建議答辯人： 由律政司外聘資深大律師孫靖乾及大律師林恩銘代表
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